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摘 要：消除贫困，实现共同富裕，是社会主义社会的根本任务。宿州是一个农业大市，农村人口占较大比重，也是安徽省贫困人口较多的市之一。在新一轮国家贫困县调整名单中，宿州市所辖4县1区，4个县全部被列入国家级贫困县名单，埇桥区则仍然保留为省级重点扶贫开发对象。农村人口贫困问题早已引起各级政府的高度重视。在此背景下，该文从宿州的自然地理环境、经济社会发展条件、人口结构、科技文化教育滞后等基本市情入手，分析了造成宿州市农村人口现阶段贫困的主要原因。在总结宿州扶贫工作取得一定成就的同时，指出了今后扶贫攻坚任务的艰巨性及应采取的对策与措施。

关键词：农村；贫困人口；扶贫对策；宿州市

中图分类号 F323.8 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）06-03-04

贫困人口是指生活处于无法满足其基本生存和生活低水平需要的人口。贫困人口分为绝对贫困人口和相对贫困人口。绝对贫困人口是指缺少起码的生产条件，基本生活无法满足；相对贫困人口是指虽然初步解决了温饱问题，但收入水平仍然较低。在我国贫困人口一般指绝对贫困人口。贫困线的划分，也是随着经济社会的发展水平和物价指数的变化而呈现出动态变化的态势。2009年，安徽省人民政府和省扶贫开发领导小组，将农民年人均纯收入低于1 196元的定为贫困人口。2012年，国家又把贫困线调整为农村人均纯收入在2 300元以下的（包括五保户）定为贫困人口。

1 宿州市农村贫困人口基本情况及构成

1.1 近年来扶贫开发工作取得阶段性成果 2001年，安徽省委、省政府将泗县、灵璧县、埇桥区列为省扶贫开发工作重点县，砀山县和萧县的10个乡镇列为省重点扶贫乡镇。全市扶贫工作在各级党委、政府和有关部门的共同努力下，取得了一定的成就。据统计，10a来，安徽省财政扶贫专项资金投入宿州市累计达3.5亿元，全市共减少贫困人口近60万人。

1.2 新形势下扶贫攻坚难度加大 2012年年初，国家贫困标准进行调整，安徽省委、省政府根据《国家扶贫开发工作重点县调整方案》要求，采用各县区2006-2008年的人均地方财政收入和农民人均纯收入2项指标，进行加权平均，计算出各县综合评价分值，实行低位进入扶贫名单的原则，这样，宿州市的4个县全部被列为国家扶贫开发工作重点县，埇桥区仍保留为省级扶贫重点对象，全市被纳入安徽省集中连片扶贫开发重点区域。按照国家和省规定的农民年人均纯收入2 300元（2010年不变价）的最低扶贫标准（包括五保户）的调查结果，2011年底，宿州市有贫困户28.31万户，贫困人口96.87万人，贫困发生率为17.7%，高出安徽省平均水平3个百分点，名列全省第4位。

1.3 宿州市农村贫困人口构成 根据安徽省农村贫困线农民年人均纯收入2 300元的新标准，2011年底，全市农村贫困户28.31万户，人口96.87万人，贫困发生率（贫困人口所占本地区农业人口比重）为17.7%。农村贫困人口中包含所有五保户，以及扣除低保补贴后收入低于贫困线的低保户。全市五保户为3.54万人，农村低保人员22.26万人。

1.3.1 全市农村贫困人口分布情况 分县区来看，埇桥区农村贫困户为7.01万户，共计20.53万人，贫困发生率为15.2%；砀山县农村贫困户为4.69万户，共计14.93万人，贫困发生率为17.4%；萧县农村贫困户为7.98万户，共计29.77万人，贫困发生率为22.5%；灵璧县农村贫困户为4.56万户，共计18.74万人，贫困发生率为17.1%；泗县农村贫困户为为3.98万户，共计12.89万人，贫困发生率为15.1%。

1.3.2 家庭人员构成情况 全市农村贫困人口中，劳动力有329 678人，占农村贫困人口的34%，其中外出打工78 930人，占劳动力人数的23.9%。家庭在校学生141 803人，占农村贫困人口的14.6%。

1.3.3 贫困家庭收入状况 2011年，宿州市28.31万农村贫困户人均收入1 853元。其中工资性收入人均418元，占总收入的22.6%，在工资性收入中外出务工收入人均318元，占工资性收入的76.1%；家庭经营性收入人均1 137元，占总收入的61.4%，占贫困家庭收入的主导，其中来自种植业的收入905元，占家庭经营收入的79.6%；其他收入人均298元，占总收入的16%。

2 导致宿州农村人口贫困的原因

宿州市处于苏鲁豫皖4省接壤处，属于典型的平原农业地区。人口稠密，工业化、城镇化水平低，产业结构也较为单一。由于粮食生产比较效益低下，县乡财政困难，造成宿州农村经济欠发达，农民增收缓慢，贫困区域化趋势明显。也有微观层面即农村贫困家庭情况各异的内在因素，如家庭负担较重、劳动力素质不高等，致使宿州市农村人口贫困发生率远高于全省平均水平。

2.1 宏观层面的外在影响 农村贫困人口分布呈区域化趋势，绝非是一个孤立的社会现象，与其所处的经济社会、政治文化、自然条件、区位环境等各种宏观大背景有着密不可分的关系。

2.1.1 传统农业地区，经济欠发达，导致农村平困人口发生率偏高 宿州市地处黄淮大平原，以种植业业为主。改革开放初的1980年，宿州市三次产业结构比为60.5∶21.5∶18，经过近30多年的不懈努力，在产业结构调整方面取得了很大的进展。2011年，三次产业结构比已调整为27.1∶40.6∶62.3，二、三产业比重虽已远远超过第一产业，但其一产所占比重在安徽省仍是最高的。2011年，全市人均地区生产总值14 959元，位列全省倒数第4；农民年人均纯收入5 720元，位居全省倒数第四；人均财政收入987元，位居全省倒数第1。2012年，安徽省城镇化平均值为46.5%，而宿州市仅为34.8%。宿州市工业化水平低，城镇化进程缓慢，城市辐射带动效应差。二、三产业发展滞后，工业反哺农业和财政扶持农业发展能力太弱，致贫困人口发生率偏高。

2.1.2 自然灾害频发，农业收成不稳，农民收入难以达到预期目标 宿州市处亚热带向北温带过渡的暖温季风气候区，西伯利亚冷高压和东南太平洋暖湿气流，频繁在这一带交汇。气候变化剧烈，不是久晴无雨、就是久雨不止，或是暴雨成灾。洪涝、干旱、冰雹、霜冻、暴风、雷电等各种自然灾害频发。而宿州市又是一个欠发达农业大市，综合实力不强，农田水利建设欠账太多，各种农业配套设施不健全，除涝抗旱能力较弱，雨多则涝，晴久即旱。农业基本靠天收，生产水平低而不稳，一旦遇到稍大一些的自然灾害，农民的生产生活就会受到很大影响，收入上不去，更不要说那些对自然灾害抗御能力较弱的农村贫困家庭了。这也是宿州市农村贫困人口发生率较高的又一成因。

2.1.3 农村经济社会发展制约因素较多，农民增收难度大 作为传统的农业大市，主要以种植业为主，其中又偏重于以粮为主的种植业，在农村产业结构中又属较为单一的一类。经济作物和养殖业所占比重偏低，优质农产品所占比重较小，效益不高。宿州市作为全国重要的商品粮、商品棉和以畜禽肉蛋、蔬菜水果为主的大宗农副产品生产基地，为国民经济建设和人民生活保障做出了应有的贡献。但也不容否认，由于我国长期以来所实行的城乡二元结构、工农产品剪刀差的体制仍未消除，以粮食为主的各类农副产品价格仍然偏低，比较收益低下，大大制约了农民收入的增长。近几年来，党和国家高度重视“三农”，在惠农助农方面做了大量的工作，制定了不少让农民休养生息的好政策：取消了农业税，不断提高粮食等农副产品价格，在种子、化肥、农药等方面给予各种补贴，并在植保、防疫和农业科技等方面给以必要的支持帮助，使农民得到了许多实惠。但也应当注意到，近几年的农机具、化肥、农药、种子等各种农业生产资料价格上涨幅度也较大，农副产品生产成本大幅上升，也抵消了相当一部分惠农补贴的收益。再者，又有部分农民思想解放不够，多种经营致富门路不多，农村产业化龙头企业少，农业产业化程度不高，支柱产业和产品也相对偏少，规模效益不高，缺乏市场优势和竞争力，从而也制约宿州农民收入的增长。2009年，宿州市农民人均纯收入4076元，比全省平均水平低428元，居全省第14位。2010年全市农民人均纯收入4 765元，与全省平均水平相差520元，居全省第14位。2011年全市农民人均纯收入5 720元，比全省平均水平少512元，居全省第13位。

2.2 微观层面的内在因素 农村贫困人口家庭尽管情况各异，有着各自不同的具体致贫成因。然而，略加分析就可以看出，主要是因老弱病残，或是劳动力文化技能素质偏低等几种主要因素导致。

2.2.1 因重大病患、重症残疾拖累而致贫，是宿州市农村贫困人口发生率偏高的最重要的因素之一 宿州市农村因受其所处的自然环境和生活习惯等多种因素的影响，残疾人发生率一直偏高，亦是一些常见地方疾病和慢性病多发地区。在残疾人中有相当一部分人丧失了劳动能力，有的甚至还丧失了生活自理能力。重症病残人员家庭救治康复费用大，负担重，耗时费力，反过来又使其无力投入再生产，导致恶性循环，进一步将家庭拖入贫困，陷入更深的窘境。据我们监测统计，全市28.31万农村贫困家庭中，因病因残致贫的占45.5%，占农村贫困人口的42.2%，几乎为全市农村贫困人口的1/2。

2.2.2 家庭劳动力少，负担重，是农村贫困人口的又一成因 在农村贫困家庭中，往往是老的老小的小，人口多而劳动力少，抚养负担重。加之不善经营，赚钱门路不多，单靠土里刨食，就容易致贫。据统计，全市65岁以上农村老年人口比重已达10.7%。目前我国农村养老仍是以家庭养老为主的体制，这无疑加重了农村家庭的养老负担。此外，还有一些家庭由于受“养儿防老”、“传宗接代”等传统理念的影响，超计划生育，导致一些农村贫困家庭多子女现象突出，加重了家庭负担。据调查监测显示：宿州市农村劳动力平均供养负担人口1.66人，而农村贫困家庭劳动力人均供养负担人口高达2.96人，几乎是正常家庭劳动力供养的2倍。全市因劳动力供养负担重而导致的贫困人口为158 469人，占全部贫困人口的16.4%。

2.2.3 家庭劳动力文化水平低，是其致贫的又一因素 在农业生产日益现代化、农业科技对促进农业生产贡献率日益提高的今天，对从事农业生产的劳动力素质要求越来越高。根据调查显示，因劳动力素质低而致贫的农村家庭人口有213 948人，占宿州市农村贫困人口的22.1%。在全市有劳动力的192 815农村贫困户中，家庭主要劳动力是文盲半文盲的有20 636户，占10.7%；小学文化程度的有52 707户，占27.3%；初中文化程度的有105 933户，占54.9%；高中及以上文化程度的有13 719户，占7.1%。可以看出贫困户中，主要劳动力是初中及以下文化程度的高达92.9%。贫困家庭文化教育水平明显偏低，对现代科技认识接受能力差，从而导致思想理念落后，既无专业技能，也无其它特长，很难适应现代农业生产或其它行业的用人需求，也是导致一些农村家庭致贫的一大成因。

2.2.4 因不可抗拒的天灾人祸和突发性事件，是造成农村贫困人口致贫的又一重要因素 据监测统计数据显示：本市农村贫困人口中因水旱等各类自然灾害，导致农作物严重减收或绝收致贫的有16 460人，占全部贫困人口的1.7%；因经营无方或失误而亏损致贫的50 114人，占5.2%；因农村土地承包长期不变，家中添人进口而又不能重新获得承包地，家中经营土地少，甚而是没有承包地，其它经营就业门路又很窄的致贫人口有45 406人，占4.7%；因突发性事件导致家庭财产严重受损及其它种种原因而致贫的有75 050人，占7.7%。

3 新时期扶贫开发工作的对策及建议

党的“十八大”提出了，到二○二○年全面建成小康社会的宏伟目标。农村贫困人口脱贫解困奔小康，是我国当前经济社会发展及全面建成小康社会进程中不容回避的重要课题。因此，最近召开的全国经济工作会议及农村工作会议都特别强调要把认真解决好“三农”问题作为全党、全社会和各级党政领导工作的重中之重。对于农村人口仍在总人口的80%以上，农村贫困人口发生率偏高的宿州市来说，推动农村经济发展，保持农民收入持续较快增长，解决好农村贫困人口脱贫致富奔小康问题，更应该是各级党委政府攻坚克难的重大课题。

3.1 提高认识，加大扶贫开发工作力度 各级党委、政府要深刻认识扶贫开发工作的紧迫性和艰巨性，抓住新一轮扶贫开发战略机遇。建立健全各级扶贫机构，把能吃苦、肯干事、责任心强的人员充实到各级扶贫机构中来。组织人员潜心研究，吃透、用足国家的扶贫政策，把扶贫开发工作作为一项重大的民生工程抓实抓好。以更大的信心，更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保宿州农村贫困人口尽快脱贫致富，共同实现全面小康。

3.2 加强农村基础设施建设 加快农村地区的交通、电力、通讯等基础设施建设步伐，彻底改善农村生产、生活条件和基础设施落后的局面。以贫困人口比重大、农民收入水平低、生产生活条件差、经济发展滞后的行政村为整村推进对象，按照“村为单元、统一规划、整合资源、分工实施”的原则，将整村推进扶贫开发与当前新农村建设、美好乡村建设结合起来，实现整村推进村贫困人口整体脱贫致富。同时，要进一步加强农田水利基本建设，以修建沟渠、打井配套增加旱涝保收农田面积为主，提高农业抵御自然灾害的能力，改善农业的生产条件，促进农民丰产增收。

3.3 强化农业产业结构调整，大力发展生态农业 党的“十八大”提出了建设生态文明，发展高效优质农业的号召。因此，要大力发展特色高效农业，提高绿色有机农产品的种植面积，促进贫困群众收入增加。坚持以市场为导向，依靠科技进步，推进农业集约化、规模化、标准化生产和产业化经营，重点发展优质高效种植业、养殖业和特色经济林业，以提高农业经济效益。引进、推广农作物新品种，建立一批有机、绿色及无公害的优质农产品生产基地，打造一批现代农业示范区，以此推动农村经济结构的调整和优化，实现农民增收致富。

3.4 大力发展乡村工业园区建设，组织农村剩余劳动力就地转移 为促进农村经济繁荣，统筹城乡经济发展，中央于近期召开的经济工作会议上，提出了要把促进城镇化建设作为今后的一项重要工作任务。要紧紧抓住这一历史发展机遇期，加快承接发达地区产业转移，带动民间资本创业和农民工就地、就近转移就业。应进一步加大新型乡村工业园区建设力度，鼓励扶持乡村小微企业吸纳贫困家庭人员就业，并在财政上给予吸纳贫困人口就业的企业减免税收或财政补贴的优惠政策。结合农业试验区建设，积极探索农村改革。加快推进农村土地流转，让广大农村剩余劳动力彻底从农业和土地上分流出来。按照“三化同进，产城一体”的发展思路，引导农民入厂、进园，成为新型产业工人，从而促进全面脱贫致富。

3.5 加大扶贫资金投入，动员社会力量对口扶贫 市、县区两级财政每年预算要安排一定规模的财政专项扶贫资金，并逐年加大投入规模。对于开展生产经营的贫困家庭，要给予一定的资金支持，帮助解决小额贷款或贴息贷款等资金困难。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，整合各类涉农资金，重点用于扶贫开发，做到资金集成、项目集成、力量集成，放大扶持资金使用效益。进一步动员科技、教育、交通、水利、卫生等方面开展对口扶贫。使农村地区的生产生活环境、教育水平和医疗卫生条件得到实质性改善，以此加快农村经济社会的发展。

3.6 要着力提高贫困人口自我发展能力 对于具有一定劳动能力的贫困人口，由政府买单，据其所长开展有针对性的职业技能培训，提高他们的生产经营技能。以“雨露计划”、“阳光工程”、“春蕾计划”等为抓手，加强农村劳动力培训，提升贫困人口脱贫致富能力。开展“贫困家庭子女教育资助行动”，对在大中专院校就学的农村贫困家庭子女实行定额补助学费或生活费。对返乡农民工、自主创业的贫困群体、应届高校毕业生等，提供小额扶贫担保贷款，解决他们经营资金难题。

3.7 实行扶贫开发与农村最低生活保障制度有效衔接 加大对农村残疾人员和五保户的扶持力度，逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，注重残疾人社会保障工作，将符合农村最低生活保障条件的残疾人全部纳入农村居民最低生活保障制度范围，实现应保尽保，对符合条件的一户多残、老残一体等生活特别困难家庭给予临时救助；加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，推进社会保障服务建设。

3.8 扶贫开发要与控制人口过快增长相结合 要彻底摆脱“越穷越生，越生越穷”这种恶性循环的怪圈。加大计划生育工作和技术服务的力度，严格控制人口过快增长。同时，在扶贫政策、项目资金安排上，应向计划生育工作搞得好的村、户倾斜，以促进农村生育观念改变，达到少生优生，生活富裕的目标。

（责编：张长青）