【摘要】目前有关政策限制农村住房入市交易，在城乡二元结构严重的历史时期具有一定合理性，但在城镇化快速发展和城乡统筹推进背景下重新审视有关政策的存在逻辑有局限，放宽我国农村住房入市交易利大于弊。为确保农村住房入市交易健康运行，严格而科学开展对农村的整体规划等各类保障措施的建立十分必要。我们对农村住房入市交易在一些主要方面可能产生的影响也做了初步探讨。

【关键词】农村住房 产权交易 宅基地流转

一、问题的提出

农村住房是农民最重要的不动产。但长期以来，国家相关法规和政策将宅基地视为农村的社会福利，系无偿分配，宅基地使用权人被严格限定为农村集体组织成员。在房地一体的原则下，农村住房的交易也被局限于村集体经济组织内部成员之间。这无疑极大地制约了农村住宅的价值实现。中国共产党十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”那么，在城镇化快速发展和城乡统筹推进背景下仍然对农村住宅交易的对象实施严格限定是否必要，放宽农村住宅交易对象之后影响又会如何很值得讨论。学术界对此探讨也是正反有持，反对流转的观点如，农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分，农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权的重要制度，必须重申禁止农村宅基地交易的现行法律政策。事实上，不少学者关注到农村住宅入市交易的必要性。如刘润秋（2006）、杨东升等（2008）、岳彩申等（2014）都认为，农村房屋产权流转是盘活农村资源、深化农村产权改革的重要内容。但既有研究对有关政策严格限定农村住房交易对象的条件变迁的讨论并不充分。本文将农村住房界定为独户农民在农村该户宅基地上建设的自有住房，农村住房的入市交易指的是村民因为城镇化或其他原因，进入房地产市场，将自有农村住宅进行自由转让交易，交易对象不限农村人之间。因为如果局限在本村人之间交易，往往因为市场不活跃而难以有效定价。笔者认为，目前政策严格限定农村住房交易对象的逻辑需要重新审视，我国农村住房入市交易已经具备可行性，放宽农村住房入市交易利大于弊。

二、限制农村住房入市交易的逻辑审视

《土地管理法》第八条规定：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十三条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”以上规定堵死了城镇居民购买农村房屋的路。农村房屋如果出售给城市居民，房屋所依附的宅基地使用权必然同时作为标的物，将事实造成宅基地使用权必然同时作为标的物，将事实造成城镇居民购买农村宅基地，因而为现行法律所禁止。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证。”以上法规和政策之所以做出这样的规定，主要的顾虑有三：一是担心社会稳定。我国农村社会保障体系尚未全面建立，而农民的宅基地是一种与身份相联系的福利性分配。通常，每一农户只有一处宅基地。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。二是担心农村住房交易成为变相的宅基地买卖。三是担心农村房屋出售后用于非农建设，不利于农用地的保护。这样的顾虑应该说在城乡二元结构严重的历史时期具有一定的合理性和必要性。但在城镇化快速发展和统筹城乡发展战略的背景下，仍然限制农村住房入市交易的逻辑还合理吗？

（一）放宽农村住房入市交易会带来社会稳定吗

这个问题的潜意识中武断地假定了很多农民都是非理性的，他们会随意地不计后果地做出出售自己住房的决定。记得有位研究农民的经济学家曾经感叹过，每位农民事实上都是经济学家，他们是理性的（按道理说在城市居民是可以把房屋自由出让的，但现实中有几个人会把自己唯一的房子卖了去赌博或是不合理的高消费？）。笔者在成都农村开展农地抵押融资中就发现，绝大多数农民对于住房和贷款等重大决策非常慎重。总的来说，放宽农村住房入市交易不会影响社会稳定。

在传统二元经济社会中，农民被认为是一种身份，但在发达国家农民却是一种职业和生活方式。随着我国统筹城乡发展战略的推进和城乡二元结构的打破，农民也应该成为一种职业选择，不应该将农民身份化进而限制农民对自己住房的收益和处分的权利，也不能限制那些从事农业的人就必须住在农村。虽然，农村宅基地的初始分配受本集体经济组织成员的限制，但农村村民实际取得宅基地后所修建的住房通常是农民终身积蓄所在，甚至是农民竭其一生的心血，不能因为一种身份就限制了他们对宅基地之上住房的处分收益权。否则，无异于将农民身份固化并予以歧视待遇。

（二）农村宅基地买卖是洪水猛兽吗

土地集体所有和国家所有是并列的概念，都是公有制经济的组成部分，国家所有土地可以在土地规划的约束下自由交易，为何农村集体所有的宅基地买卖就要受到严格限制呢？这种城乡有别的限制事实上是把国家所有凌驾于集体所有之上，我们不能把是否缴纳国有土地使用权出让金作为房屋是否具有产权的标准（顺便提一下小产权房，如果开发时向村集体缴纳了土地出让金，又是由合格的开发主体开发的也应该颁发产权证书）。如果允许农民自建住房入市交易，应从其所得收益中缴纳一部分给村集体，这部分相当于一定使用年限内的宅基地使用权费用，否则就成为了农民把自己的生而有之的权利（农民对土地的权利倒像是一种生而有之的权利了，就是那些出生在农村没有获得城镇户口的人对土地无偿使用的权利）卖给了别人，无益于村集体财富的保值增值。这些转让所得可以用来办集体所属的企业，或者入股公司，或者完善本村的公共服务设施，这样可以增强集体经济的影响力，有利于村民共同致富。额外补充的是在村集体经营性建设用地上开发住宅应该以公司作为法律主体，公司应该向村集体缴纳集体土地使用权出让金，除了村集体所属公司可以开发外其他公司也享有平等的土地开发权。可以制定一定的制度使得不同的村集体合理、合法地实现合并、拆分和产权交换。

（三）限制了农村住房入市交易就能保护好农用地吗

一直以来，我国严格限制了农村住房入市交易，但事实上农用地保护的形势非常严峻。不断的房地产开发和工业园区的扩张，我国可耕地下降不少。限制农村住房入市交易不等于保护好农用地，其实耕地是否减少和减少的程度如何与土地使用权转让的主体并无显著关系。

（四）放宽农村住房入市交易会带来逆城市化吗

2015年2月25日国土资源部部长姜大明向十二届全国人大常委会第十三次会议作《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》说明时候也谈到：“试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。”这可以代表新形势下对农村住房入市交易的另一种顾虑。笔者认为所谓的逆城市化是个伪命题，什么叫逆城市化？农村经济要发展必然离不开各种要素的流动，必然离不开商业和必要的工业。以前我们发展乡镇企业，说明我们并不认为在农村发展工商业有什么不妥。农村是以农业为主的，城市是以工商业为主的，但是现代的农村不能缺少工商业，未来的城市也可以发展现代农业。从比较优势理论来说，城市在工商业发展上更有优势，农村在农业发展上更有优势。城市化的本质是工商业的比重不断升高，市场要素流动更加充分，从而使得人们更为便捷地得到所需商品和服务，而不是说国有土地上就是城市，集体土地上就是或者就应该是农村，到集体土地上买房子就认为是逆城市化显然是形而上学的观点。按照目前城市化的逻辑，如果我国城市化率达到85%，就意味着大部分人口住在城市，而按照现在的情况，这些农民进城买得起城市的房子吗？如果不允许农民自由转让自己在农村的住房，仅依靠每年一千元每亩左右的土地承包出让金显然杯水车薪，算上在城里打工的收入再扣除现在较高的生活成本，在城里置业很不容易，更不要说让绝大部分的农民在城里买房子了。即使对城市工薪阶层来说，如果禁止他们转让现有的住房，单纯依靠工资重新置业又谈何容易。有人会说，他们的房屋被政府征收以后拿到补偿就可以在城市置业了。但政府征收农民的土地主要是用来发展工业和房地产开发的，政府大量征收土地将意味着我国耕地的锐减，依靠这样的手段来城市化是不可持续的。如果依赖村集体把这些宅基地回购，也是不太现实的，村集体没有回购宅基地的动力和财力。总而言之，大幅度压缩现有宅基地的存量规模进而腾出更多土地用于农作物耕种是很不现实的。目前的城市化路径会加剧土地紧张，因为许多想在城市生活的农民在城市置业的同时还要保留农村的房子，因为农村的房子缺乏有效流转的市场（目前只能在村集体范围内转让），难以获得比较公平的对价。按照现在城市化率的计算方法，要想城市化率达到85%，那么就意味只有15%的农村户口。如果保持耕地面积不变，意味着15%农民所在集体占有着中国大部分的可耕地（这内在地要求我国农村不同村集体之间可以合并和产权交换，要不然会产生随着一些村集体的农民在市民化以后消亡的危机），问题是大部分农民市民化以后他们留在农村的房子怎么办？如果农民大幅度减少，而住房却只能限于村民之间流转，那么这个交易市场极度不平衡，定价将严重偏颇。而且我国法律又规定一户只能有一处宅基地，面临有人卖却无人接盘的尴尬境地。即使政府基于发展房地产市场的考虑，那么更多具有购买力的农民（农村住房的可交易将显著增强农民的购买力）也是有助于城市房地产市场繁荣的。

三、农村住房入市交易的意义

（一）盘活农村存量资源，增加农民财产性收入的重要途径

相对于农村土地承包经营权而言，农村宅基地上自建住房的可交易化对农民收入的影响更大。在农村农民种一亩地的粮食，扣除农药化肥和人工成本、机器费用，只剩下很微薄的收入。就算农民把土地承包经营权流转出去，流转价格也是不高的，平均不到1000元亩/年，无法真正改变农民的收入水平。如果农民的房屋可以进入市场交易，交易对象不受农村集体组织成员限制，交易市场活跃起来以后，可以对村民的住房进行合理的价格发现，无疑极大激活农村住房的市场价值。这于农民而言将是很大的一笔收入，也可以为农民进一步创业提供较强的资金支持。随着农民房屋的内在价值大大提升和流动性提高，农村住房的抵押和担保也更容易被银行认可和接受，农民进城安家创业也能够有更大的借贷资金支持。事实上，农村闲置的住房存量巨大，相当部分农民流转住房的愿意非常强烈。盘活农村住房资源是增加农民财产性收入的重要途径。

（二）促进生产要素和资源向农村流入

目前，有很多城里人向往农村清新的空气和田园般放松的生活状态，有强烈的愿望居住在农村，如果放宽农村住房入市交易，必将吸引部分人才、资金、技术回流农村，从而带动各种生产要素向农村流入，促进农村经济的发展和医疗、教育等公共服务的改善，这无疑对阻遏农村的“空心化”和衰败有重要意义。

（三）调节供需关系，平抑我国住房市场的高价格

大量的农村住宅进入市场以后，将根本改变我国房屋市场的供求关系，真正达到抑制房价，实现人人有房子居住的目标。城里人也可以根据自己的经济实力选择购买农村住房。

（四）有利于建立起城乡统一的住房市场

同城市住房一样可以自由进入房地产市场，如果赋予农村住房自由处分和入市交易的权能，将有助于建立起城乡统一的住房市场，使城乡住房在同一的价值体系中实现自身的价值，这既是对农民的公平对待，也是向破除城乡二元经济结构迈出了重要一步。

四、保障农村住房入市交易健康运行的措施

一是完善农村规划。严格而科学开展对农村的整体规划，以及规划的执行力度，以确保对农业用地和农村生态环境的保护。这类似在城市，虽然国有土地使用权可以流转，但是各个区块的建设要符合一定的城市统筹规划。应该充分发挥科学合理的农村规划在农村发展中的作用，用合理、有效的管理来应对可能出现的对农用地的侵占和其他妨碍农村发展的情形发生。只有这样，在放宽农村住房入市交易，给予农民更多致富机会的同时，通过科学规划和强有力的规划执行确保农村土地的有序使用。

二是明确对入市交易房屋的质量要求。可以规定只有经过质检合格以后才能进入市场交易，并且规定农村房屋原始出售方的责任，避免后续因为质量问题引发纠纷。

三是明确村集体对村级公共服务设施的投入责任。随着村级财政的增强，也应该让村集体在村级公共服务设施建中承担更大的责任。

四是坚持试点先行，循序渐进原则。坚持试点先行，循序渐进原则是我们改革取得成功的重要经验。农村住房入市交易，首先可以放宽在城镇有固定居所的村民之农村住房的交易，或者，可以放开农村住房面积较大、超过自住需要的村民自愿出售其中的部分住房。这可以确保村民出售农村住房后仍然有安居之所。

五是完善农村村民自治制度，加强农村法制建设，把农村各项事务纳入法治轨道。现实中我们看到一些村干部利用职权中饱私囊，贪污挪用集体财产。必须把农村各项事务纳入到法治轨道，不然村级组织在经济实力大大增强之后，很难以有效管控。必须完善村民自治制度，对权力的行使实施有效约束和监督。

五、村民自建住宅入市交易的可能影响探讨

（一）对国民经济结构的影响

将增强农村集体经济，提高集体所有制经济在国民经济中的比重，村集体作为基层政治组织和经济组织在经济社会生活中扮演着越来越重要的作用，对经济社会生活多个方面产生深远的影响。以前的城市化是城市不断吞并农村的城市化，是土地国有逐步取代土地集体所有的城市化，新内涵的城市化是国有制经济和集体所有制经济同步发展的城市化，这将有助于在激发国民经济活力的同时，又能保持我国公有制经济的主导地位。农民自建住宅入市交易将大大提高农民的可支配财富和其财富的流动性，将极大刺激农民的消费性支出，为我国经济的发展注入动力。

（二）对房地产市场和政府财政收支结构的影响

以前用于房地产开发的土地主要来之于国有土地，今后将有更多的房地产开发土地来自于集体土地，来自于那些从农民手中流转又集中起来的土地。房地产开发商可以直接从多个村民手中购买土地的使用权，然后适当的流转整理再集中开发商品房，当然其中一部分流转收益归村集体所有，村集体也可以在房地产的后续开发中享有更多的收益。这也会改变我国不同层级政府的收入结构，给予基层组织和基层政府更大的财政支配权力，从而对我国的财政转移支付制度产生较大影响，也会避免财政转移支付中出现的各种寻租现象。

（三）对农业发展的影响

村民自建住宅入市交易是建立在现有的耕地红线等硬约束之上的，本来应该多少宅基地还是多少宅基地，并不因此而额外增加宅基地总面积。本文作者认为在有效管理的情况下，并不会对我国的农业发展产生显著的不利性影响。而且在以土地要素为核心的各要素流动的促进下，更有助发展现代农业，为现代农业的发展提供更强有力的物质基础。我们知道现代农业的发展需要很多硬件配套设施，在目前比较薄弱的农村经济之下难以支撑现代农业经济的发展，农民自建住宅入市交易也没有剥夺农民从事农业的权利，在他们更加富裕的情况，农民将有更多的财力投资于现代农业，从而提高农业产量和农业附加值。

参考文献

[1]杨东升，邓立新.农村房屋产权改革需要注意的四大问题[J].农村经济，20008（5）.

[2]刁其怀.农村房屋产权流转：一个实证描述及分析[J].西南民族大学学报，2010（6）.

[3]刘润秋.农村住房产权流转的瓶颈及政策建议[J].农村经济，2006（3）.

基金项目：西南民族大学2015年研究生“创新型科研项目”资助。

作者简介：董伟宇（1986-），男，汉族，江苏淮安人，硕士研究生学历，现任上海汉得融晶信息科技有限公司资产负债和管理会计业务部咨询员，主要研究方向：农村发展、金融资产定价、金融风险管理。