李瑜青 博雅文

新媒体发展社会风险及法律规制

李瑜青 博雅文

一、新媒体时代的社会风险

与传统的大众信息传播媒介相比，新媒体具有及时性、开放性、信息发布者的低门槛性、信息传播时间和空间上的无限性、传播方式的灵活性和传播的互动性等新特性。所谓新媒体是相对于传统媒体而言，传统媒体包括如广播、音像制品、报纸、杂志、书籍、电视等。而伴随着互联网的发展，新型媒体如微博、微信相继出现，并逐渐成为文化传播的主流。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的第36次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2015 年6月，中国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%，中国手机网民规模达5.94亿。新媒体的发展使得现代社会中人人拥有了“麦克风”。新媒体在给我们的生活方式产生巨大影响的同时，也带来了一系列的社会风险。我们分析其中有代表性的观点。

有学者认为，这种新媒体的社会风险在于一些网民会滥用自由环境，信息在传播过程中出现严重异化的问题。这突出体现在以下的三个方面：其一是发生打破道德底线的网络暴力现象。网络暴力，往往是发帖者、跟帖者和网络看客们共同作用的结果。其二是出现扰乱社会秩序的网络谣言。网络谣言有时会以其快速广泛的传播效力影响着舆论的走向。其三是网络水军充斥。网络水军在发挥正面作用的同时，负面影响也逐渐凸显。他们可以为幕后的商业企业迅速地捏造恶意信息并打压竞争对手，也可以为商业产品恶意提高人气，吸引网民的关注和参与。更加严重的是，无良的网络水军受雇于国外别有用心的机构，不断在互联网上发布攻击性信息和制造谣言，激化网民间的矛盾，进行网络文化渗透。这些新传播现象严重玷污了网络环境，极易放大社会的不稳定因素，社会风险也随着新媒体对信息的聚集扩散效应在网络上不断蔓延，并折射到真实生活中，对社会、个人造成难以估量的伤害。（钟瑛《新媒体传播的社会问题及其规避》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2012年06期。）

有学者探讨了新媒体环境下风险的主要类型。一是舆论风险。随着新媒体的广泛应用，网络舆论正在影响到越来越多的百姓对政府行政的评价，而当前有关政府腐败的报道接连不断，充斥着网络空间，大量的负面报道使得百姓对政府的信任度降低。二是信息风险。在新媒体环境中，由于信息大量共享、信息传播效率提高、信息数量增长迅猛，各种信息或真或假，这对于政府控制信息的能力提出了严峻的挑战。三是应急风险。新媒体应用的广泛性使得每个人都难以避免地参与到信息传播中，这使得信息在传播层次上扁平化，传播更加快捷、受众面更加广泛。在这种环境下，一些以前通过先处理后公布或者可以掩盖的事件不再能够以常规管理方式进行处理。由于公众急于知道事件的真相和进展，基于舆论的压力，政府必须具有能够快速回应普通群众、事件当事人及家属、上级政府、媒体等方方面面知情权的能力，这就使得政府的应急管理对象增多、难度增大，应急管理风险提高。（赵建涛，马林艺《新媒体环境下的行政风险研究》人民论坛.2012年08期。）还有对知识产权侵权风险。有学者认为，发展新媒体业务过程中存在法律风险。最容易侵犯的权利主要是版权与人格权，二者又包括若干子权利，如发表权、署名权、修改权、复制权、信息网络传播权等版权权利，肖像权、隐私权、名誉权等人格权权利。（姜沣格，于海防：《关注新媒体业务中的法律侵权风险与防范》，《中国记者》2015年第3期。）

有学者探讨了新媒体发展在技术层面可能带来的风险。认为相对传统媒体而言，新媒体技术及其创生文化所构建的新媒体环境，更是成了社会风险前所未有的放大场域。 一方面，新媒体与风险扩散之间形成了高度的技术耦合，新媒体技术在风险扩散速度、扩散范围、感知渠道、体验效果、不确定性等方面大幅提升了风险放大的概率、加剧了其放大后果；另一方面，新媒体技术创生的文化进一步驱动了风险放大中的信息传播机制与社会反应机制，导致风险的非理性放大以及相关社会运动的激化，使得风险又衍生出其他更多的社会风险。（蒋晓丽，邹霞《新媒体：社会风险放大的新型场域——基于技术与文化的视角》载《上海行政学院学报》2015年第3期。）

有学者研究了新媒体发展所存在的“隐性风险”问题。认为随着互联网技术带来传播方式的革命式转变，互联网营造出一个不同于传统媒介所营造的拟态环境，即“网络拟态环境”。由于网络拟态环境的风险的危害是潜在的， 表现为非实体的形态，问题长期存在，不十分紧迫，因此可认为是“隐性风险”。网络拟态环境的隐性风险主要体现为以下几个方面：第一，受众认知偏差的风险。网络拟态环境与现实环境的负向背离，足以通过影响社会认知带来危害。这种危害表现为对社会不良现象和阴暗面进行局部放大，对长期性社会问题存在的必然性视而不见，对社会的良性运转不予认可等，由此增加了社会结构性张力，不利于社会和谐有序发展。第二，损害政府形象的风险。一是网民容易将个别官员的腐败视为整个官员群体和政府的腐败，对有损于政府负面形象的个别事件予以放大；二是由于网络注意力资源大多集中在政府部门， 网络拟态环境中的传播者乐于制造不利于政府形象的网络谣言，以引起大量网民围观。这些现象都直接损害政府公信力，并对政府的权威性造成消极影响。（舒刚，王雅蕾《网络拟态环境的隐性风险及其治理》《重庆社会科学》2013年第10期。）

学界对新媒体时代社会风险的思考很有意义，但笔者认为我们更应该用系统论的视角去研究新媒体发展所带来的社会风险问题。系统一词，来源于古希腊语，即由部分构成整体的意思。系统论认为，开放性、自组织性、复杂性，整体性、关联性，等级结构性、动态平衡性、时序性等，是所有系统的共同的基本特征。任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。以这样的观点思考新媒体发展的社会风险，可以看到，通过新媒体表征的各种社会风险是一个整体系统，它包括两大类别，即通过新媒体信息传播而让社会公众认知的社会风险，和新媒体信息传播过程中所制造的风险。第一类通过新媒体信息传播而让社会公众认知的社会风险，系社会本身存在的一系列现代风险。比如战争风险、经济风险、道德风险、自然灾害风险、安全事故风险等等。这些社会风险的存在并不依赖于新媒体，它们独立于新媒体而存在。新媒体充当的是这些社会风险的信息源，建构社会公众的风险认知，并指引社会公众的风险判断。第二类新媒体信息传播过程中所制造的风险，是在新媒体传播的过程中人为生成的。这一类风险主要集中在以下几个方面：其一，传播话语权被滥用。新媒体的很多特性很容易导致传播话语权的滥用，一方面，碎片化的表达方式极易成为网络谣言滋生和快速扩散的温床，另一方面，近来社会上出现的“网络水军”、“网络推手”、“投票公司”、“代骂公司”等非法机构或个人，通过网络手段进行非法公关行为，扰乱市场经济秩序，损害企业和公民的合法权益的事件屡见不鲜。其二是网络暴力舆论传播。新媒体不同于传统媒体的复合传播方式为网络暴力舆论传播提供了便利的条件。以人肉搜索为典型的网络暴力舆论传播，不仅给事件当事人带来难以估量的伤害，而且很容易演变成网络群体性时间，成为新的社会不稳定因素。但由于新媒体传播的把关功能弱化，事后监管效果又甚微，再加之网络技术分解了把关环节，导致把关人责任模糊不清，网络暴力舆论传播的法律规制成为一个难题。其三是社会恐慌的非理性传播。以近年来比较典型的“抢盐风波”为例，（受日本地震、海啸、核泄漏事故引发，在中国大陆戏剧性、突发性地出现了一场大面积抢购食盐的风波。）大众信息传播媒介对于某些事件的过度宣传报道，让人们不可避免地对其日常生活中的安全风险予以了超乎寻常的密集关注，以至于在某些情境和触发条件下产生集群性的恐慌行为，从而造成社会公共秩序混乱。社会恐慌的非理性传播不仅没有真正消除潜在的安全风险，反而有可能增加新的社会安全问题。新媒体信息传播过程中所制造的风险导致信息传播的失序，不利于社会情绪稳定，并容易加快社会风险向危及转化的进程。

二、新媒体信息传播的法律规制

学界对新媒体发展法律规制做了研究。有学者探讨了新媒体发展在法制管理上存在的不足问题。认为主要表现在：一是规定不够明确、细化，存在的盲点较多。二是一些规章的制定受部门利益的影响很大，不符合行政公平、公正原则。三是存在多头执法的不规范管理模式。我国目前的新媒体管理制度存在的问题，其产生的根源在于没有脱离传统行政手段和行政意识的桎梏，没有从促进产业发展的角度考虑，没有以侧重保护新媒体的最终用户为出发点。这在一定程度上限制了新媒体的新鲜活力及无限动力，束缚了新的媒体传播方式给新闻业带来的勃勃生机。对于新媒体的法制管理，第一，对新媒体内容进行管理是新媒体管理的重要内容。第二，个人隐私权保护十分迫切。第三，知识产权保护不力，侵权盗版严重。（张峰.匡文波《对新媒体法制管理的思考》《青年记者》2014年第34期。）

有学者探讨了加强新媒体传播监管及法制建设问题。认为一方面为遏制新媒体成为现代风险的助推因素和诱发因素，我们须设置专门的监管机构和监管机制，对各级网站、论坛、个人主页、博客、播客、微博客等进行实时的监查，过滤不实风险信息，管制恶意制造、扩展风险信息的传播主体，并利用新媒体提供的各种平台对广大公众进行正面信息疏导。也就是要建立新媒体放大现代风险的事前预防机制。另一方面，要建立新媒体放大现代风险的事后惩戒机制。应颁布正式的法律、法规，对新媒体传播行为进行规范，对利用新媒体进行风险制造和虚假风险信息传播并造成恶劣社会后果的行为进行严厉惩罚，使其行为主体承担相应的法律责任，以警示他 人。（刘丹凌《论新媒体的风险放大机制与应对策略》载《中州学刊》2010年第2期。）

有学者研究了规避新传播社会风险的问题。认为在采取对策上：第一，立法先行，推进网络法治建设。现阶段加快推进我国网络法制建设，确立我国关于网络的法律法规是规避网络社会风险的根本保障。第二，建立舆论引导和网络快速反应机制。面对缤纷复杂的网络信息，政府机构作为强有力的管理者，应自觉居于主导地位，在借助法律管理网络舆论的同时，加强对网络舆论的引导，密切关注网络事件发展的进程，及时发布相应信息，用正确真实的信息引导舆论。创立开放性的网络信息管理互动平台，对网络中出现的信息及时与网民沟通交流，引导网民的言论朝着积极、真实的方向发展，将可能的社会风险消灭在萌芽状态。第三，重视网络问政，提供民意宣泄渠道。网络谣言很大程度上与信息不够透明有关。因此，开放网络互动平台，主动问政，可以疏解情绪。与此同时，提高网民素质尤为重要，提高网民独立思考和辨别真伪的能力，需要让多元的网络观点启发民众理性思考，通过合理的沟通舒缓和解决人们的困境，避免矛盾在网络上激化。第四，有限实行网络实名制度。新媒体负面问题的根源之一在于网络匿名性，人们敢于放心地发表自己的见解，而不去考虑这些见解会给社会带来什么。从根本上解决这一问题，网络实名制成为一条有效解决途径。（钟瑛《新媒体传播的社会问题及其规避》载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期。）

有学者对政府如何趋利避害化解新媒体带来的行政风险做了分析。认为一是加大通过新媒体宣传的力度。通过针对性地对不同群体进行政治宣传，拉近政民关系，提高政府形象，有利于降低舆论风险。首先，形式上多样化。其次，内容上丰富化。二是科学应对新媒体事件。科学应对要求政府“内外兼修”。在“内”提高官员的媒介素养，增强善待善管善用新媒体的意识和能力。在“外”托“智囊”，以专业的角度构建应对体系。三是规范网络言论发表和转载行为。对于网络上陈述民情、表达民意，以事实为依据发表评论及转载的行为，应该给予支持和理解，但对于妖言惑众、传播虚假信息，造成民众恐慌和干扰社会正常秩序的，要通过法律手段追究其法律责任。因此，通过建立、健全网络传播法律法规，增强网民的言论责任感和法律意识，通过完善和强化政府监督管理，建立起严格的网络传播问责追责制度，对于降低由虚假言论带来的行政风险有积极作用。四是升级改造主流媒体。主流媒体的舆论引导能力是政府在新媒体环境下化解行政风险的保障之一。面对新媒体的挑战，主流媒体应适应环境变化、社会发展和百姓的需要，勇于创新改造，重新引导社会舆论。（赵建涛，马林艺《新媒体环境下的行政风险研究》人民论坛.2012年08期。）

有学者对新媒体环境下个体化传媒权的法律规制做了思考。认为第一需要加强个体化传媒权的立法与司法建设。必须制定法律规范明晰个体化传媒权的边界。另外，虽然我国不适用判例法，但对法官在实务中所遇到的通过现有的法律法规不能解决的个体化传媒权的冲突进行归纳总结，可以为立法和司法解释奠定基础。第二，塑造适应时代发展要求的法律文化。随着公民社会的到来，我们要适应社会转型，并积极回应个体化传媒时代的需求，重塑适应时代发展的法律文化。在宪政精神的指导下，符合人文精神和自由正义的法律文化应该积极回应和表达群体的正确合理的利益诉求，通过新媒体立体化宣扬法律文化价值，传播法律理念，弘扬法治精神，进行法律文化道德教化，使其在人们心中充分内生化。第三，充分发挥行业组织的作用。行业成员通过行业组织 ，实现了其与政府之间博弈的组织化和理性化，从而有效地克服了行业成员因个人博弈带来的弱势化和非理性的缺点。个体化传媒权的法律规制可以充分利用行业组织这种在现代社会无可替代的行业自律、代言维权、沟通协调作用，来实现社会稳定和谐。第四，健全舆论引导机制。健全虚拟社会的舆论引导机制，规制个体化传媒权，我们要做到以下三点：一是政府要从思想和行为上适应虚拟社会的发展。 二是要促进政府与网络媒体形成良好的合作关系，畅通沟通机制，有力保障公民的知情权、表达权，促进网民理性有序地政治参与。三是要健全引导网络舆情的良性发展机制。第五，推行实名制管理。 不仅是网络，在手机卡号等方面也要全面推行实名制管理。第六，利用多元化纠纷解决机制积极化解矛盾。（刘成贺《新媒体环境下个体化传媒权的法律规制》载《新闻爱好者》2011年第20期。）

有学者就打造清朗的网络环境是与新媒体时代推进国家治理能力建设问题做了探讨。新媒体条件下国家治理需要对新媒体自身及运用的相关行为进行规制，为新媒体有序发展和其功能最大限度发挥提供制度保障。一是从国家战略安全高度认识新媒体立法的重要性。新媒体安全涉及网络核心技术及政治经济等社会各个领域，带有牵一发而动全身的性质。因此，网络安全与领土安全、领空安全和领海安全同样重要，关系国家核心利益，应从国家安全战略的高度进行立法。二是形成一整套保障新媒体条件下社会有序运转的法律法规。规范新媒体运作的相关法律涉及各个领域与不同行业，应加强不同领域、不同行业以及不同层级之间的有关新媒体法律法规的衔接。三是从法律层面保护网民的个人隐私。就网络监督而言，要对涉及举报人保护的相关制度，如保密制度、举报人身份重置制度、举报损失补偿以及举报奖励制度等，做出统一的法律界定，以保护其合法的言论自由权利。四是加大网络监管力度，培养专业的网络执法人员。借鉴西方国家成熟的网络监管技术，培养一批熟悉社会管理法律法规的网络执法人员，建立一套网站新闻信息采集发布的审查把关制度，运用技术手段和法律手段构建网络他律防线体系，从而保证网络舆论监督有序开展。（仰义方《新媒体时代的国家治理：机遇、挑战与应对》载《中共天津市委党校学报》2014年第5期。）

学者们上述的这些观点无疑对于探索新媒体信息传播的法律规制具有积极的推动作用，但主要还是局限于某一个角度或某一类对象，未进行系统的思维。笔者认为，新媒体信息传播的法律规制是一项复杂的系统工程，借助于系统论有助于对新媒体的法律规制进行研究。

系统论强调处理社会问题应遵循整体性、关联性、动态性、层次性、结构性和开放性等原则。按照系统论的观点，对新媒体的法律规制，是一个由多种相互联系、相互作用的要素组成的有机整体，其应具有系统性的属性，包括整体性、开放性及动态性等。如果新媒体法律规制的整体性、开放性及动态性不足，将使得新媒体法律规制的系统功能失调，从而削弱新媒体法律规制的社会效果。因此，需要运用系统论对我国新媒体信息传播的法律规制进行综合分析。

1.提高我国新媒体法律规制系统的整体性。系统论要求人们在认识事物时把对象作为一个整体在思维中浮现出来以达到全面认识，要求人们从对象整体的特性、功能和目标出发去认识、规划、设计各个组成部分，以达到最佳的整体效果。在新媒体法律规制的系统中，新媒体法律体系是其核心要素。从系统论的整体性分析，目前我国的新媒体法律规制系统的整体性不足，表现为：首先，对于新媒体的法律规制缺乏效力等级较高的法律进行的规定。其次，对新媒体进行规制的法律渊源散见于各种法规、规章等规范性文件的条文之中，缺乏系统性。作为系统中的补充要素，其他法规和规章的条文之间存在交叉和冲突，没有很好地协调配合。再次，对于新媒体领域中的某些问题，存在规制的漏洞，从而没有形成一个严密的规制体系。因此，要提高我国新媒体法律规制的整体性。第一，对于新媒体的法律规制应由法律位阶较高的规范性文件进行统一的规定。第二，及时对新媒体的法律法规体系进行梳理和审查，协调规范之间的矛盾和冲突，以保证规范性法律文件的系统化，使之统一、完整、明确和有序。第三，细化具体的实施细则以加强执法主体进行法律规制的可操作性。第四，制定新媒体行业的职业道德准则和行为规范，对新媒体行业的职业行为进行约束，加强行业自律。

2.增强我国新媒体法律规制系统的开放性。系统论强调要根据系统的开放性特性来进行思考。系统的开放性，是指系统要维持自身的有序发展就必须向环境开放，以从环境中获得必要的物质、信息、能量。（易小明：《论系统思维方法的一般原则》齐鲁学刊.2015年第4期。）媒体处在社会大系统之中，对于新媒体的法律规制同样要增强其开放性，以使信息传播更加具有有序性。具体而言，包括增强主体的开放性和增强信息的开放性。

首先，增强主体的开放性。第一，由多元主体构建综合的规制格局。新媒体不同于传统传播媒介的特性决定了仅仅依靠政府的行政管理手段难以有效地防控新媒体时代的社会风险。笔者认为，由多元主体构建综合的风险治理格局对于新媒体信息传播的有序性具有积极的意义。可由政府职能部门主导，联合网络运营商和行业协会等多元主体，共同对新媒体信息传播进行监管。第二，由多元主体构建有效的监督机制。对新媒体的法律规制这一复杂的系统而言，适度向外部开放，得到有效的监督，是系统得以稳定存在的前提，也是系统实现其功能目标的重要条件。有效的监督机制依赖于多元主体的参与。政府对于新媒体的规制行为要严格遵循宪法和法律，并确保公民的言论自由权、监督权和人格权等基本权利不受侵犯。政府要接受来自不同渠道的监督，新媒体和公众要发挥主要监督功能。此外，政府应积极利用好新媒体技术，如官方网站、官方微博、官方微信等等，建立专门的监督通道，及时接收公众的反馈。

其次，增强信息的开放性。信息的封闭使得受众不得不通过非正式渠道获取和传播信息，从而导致风险的不确定性增加，由此带来社会的不稳定。因此在新媒体的法律规制中，应健全信息公开制度，塑造开放的信息通道，让社会公众及时地了解到准确和真实的信息，以此来降低社会风险。具体措施包括：第一，加强政府网络电子政务平台的应用，对相关信息进行收集、整理并通过电子政务平台，主动进行公开发布。第二，完善新闻发言人制度。新闻发布不能仅仅局限在突发重大事件上，而要经常对百姓关注的热点问题进行答疑，以实现新闻发布的及时和常态。政府应掌握信息发布的主动性、前沿性和权威性。尤其对于突发事件，政府要在第一时间主动公开信息，以防止事件产生恶劣影响或谣言四起之后，社会风险扩大，使政府陷入被动境地。第三，加强听证制度。我国目前的听证制度存在公众参与度不高、听证面过窄、听证流于形式、信息回应不及时等问题，在新媒体时代，这些问题无疑成为影响政府公信力的重要因素，因此，有必要完善听证制度。

3.加强我国新媒体法律规制系统的动态性。系统的动态性特征意味着，任何系统都不是静止的，在系统内部因素及外部环境的各种因素作用下，系统是不断动态演化着的。在新媒体时代，加强新媒体法律规制系统的动态性非常重要。面对不断动态变化的系统，如果对新媒体仅仅进行静态法律规制，最终只会导致规制效果的停滞。加强新媒体法律规制的动态性意味着加强动态治理，快速反应和灵活适应的制度创新。

首先，对新媒体传播动态进行动态监管。一方面，政府应该借助于技术手段对新媒体传播过程中的信息数据进行动态的监控。另一方面，政府对于社会舆情也应该进行动态的监测。对社会舆情的监测是防范和化解社会风险的前提，网络舆论是最原始也是最有价值的监测对象，要建立科学的监测指标体系，获取动态的社会舆情。其次，及时回应民意。政府一方面要鼓励新媒体传播过程中公众利益诉求合法合理地表达，因为民意的畅通表达是防范和化解新媒体时代社会风险的前提。另一方面要建立有效的、互动的公众信息沟通渠道，对公众的利益诉求和意见建议的表达，给予及时的、负责的回应。

新媒体信息传播的法律规制是一项复杂的系统工程，对新媒体信息传播进行规制的目的并不仅仅在于界定法律规制的制度边界，明确各个主体的权利义务和追究法律责任，而更多地在于促进新媒体技术的创新，促进新媒体信息的有序传播，保障公民的言论自由权、监督权和人格权等基本权利不受侵犯，维护社会的有序发展。

（李瑜青，华东理工大学法学院教授，博士生导师，中国法社会学研究会副会长。博雅文，华东理工大学法学院研究生。）