王明世

当前，随着个人所得税和房地产税改革的推进，税务机关迫切需要推行纳税人识别号制度，以构建和完善适应对自然人征收直接税的征管体制和机制。

一、推行纳税人识别号制度，应充分把握实施的必要性

纳税人识别号是对单位纳税人和自然人税收征管的基础。尤其是对自然人征管而言，为了保障税收征收管理机制的有效运转，税务机关必须知道谁是纳税人，谁取得了收入，谁在支付或扣缴税款。但现行《税收征管法》对自然人办理税务登记没有规定，自然人无需纳税登记也就没有纳税识别号，税务登记制度的先天性缺失，造成自然人税收征管难以顺利推进。因此，修订《税收征管法》，加快完善适应税制改革新要求的自然人税务登记制度，赋予自然人纳税人识别号，已成为构建现代化税收征管体系的迫切需要。

赋予自然人纳税人识别号的要义，在于确认纳税人的身份，个人所得税、房地产税等税种改革后，纳入税务管理的自然人纳税人将越来越多，必须以一种有效的规则来加以区别，呼唤从国家层面建立统一的纳税人识别号制度，并覆盖到所有自然人纳税人。这些税种将直接针对自然人或其家庭征收，需要对每个自然人纳税人的基本信息、收入扣除信息以及相关信息建立档案，实行“一户式”管理，而纳税人识别号正是分户管理的基础。

同时，随着公众收入的不断增加，收入来源日益多元化，个人申请贷款、出国留学等方面的人数不断增多，以及自然人的国际流动以及国际间的税收征管合作越来越强，出具个人纳税信用证明已成为广泛需求，这都对纳税人识别号制度提出了新要求。通过税收征管信息平台，以纳税人识别号为切入点，把纳税人所有涉税事项进行归集，能够把纳税人不同时期、不同税种，以及与其他实体法相关联的涉税记录连贯在一起，为税收管理发挥支撑作用，也为实现信用查询提供基础。

二、推行纳税人识别号制度，应有效借鉴国外成熟做法

很多国家都建立纳税人识别号制度，每个纳税人都有唯一的且终身不变的纳税人识别号。通过管理和控制纳税识别号来掌握每个纳税人的纳税情况，这些国家的成熟做法，为我国完善税收征管提供了有益的借鉴。如，在澳大利亚，纳税人识别号即税收档案号（TFN），是唯一且随意生成的9位号码，在就业或者填报申报单的时候，自然人都要申请识别号。如果没有识别号，雇主必须适用较高的边际税率代扣代缴个人所得税，要获得政府的福利，则必须拥有税收档案号（TFN）。相应地，各类政府组织也是通过TFN来识别可以获得其福利的人员的。

在美国，《国内收入法典》规定社会保险号码作为公民个人缴纳税款的认证号码。纳税人自己申请识别号，随机产生，自然人有此号后才能领取社会保障金。纳税人必须在申报每笔收入时使用此号，第三方在使用纳税人识别号代为纳税人向税务部门申报纳税时需满足一定法律条件。在荷兰，基于税收实体法和社会保障的需要，要求所有个人在出生时就登记公民服务号码（CSN）。银行、养老基金、雇主和市政当局等第三方组织在向税务局提供信息时，有义务使用自然人的公民服务号码，政府机构内部共享自然人信息时，必须使用公民服务号码。自然人对于所有民事的服务，都要提供识别号；若不提供，则代扣代缴的税率从高适用。当然，这一措施可以用于退税事项，关联到银行部门时可通过识别号获取相关的信息和证明文件。荷兰政府规定，只有在法律允许的条件下，税务机关才能提供给其他政府部门有关信息，且多是福利性保障性的应用。

这些国家通常都要求公民有义务申请纳税人识别号，并要求纳税人和其他税收义务人广泛使用纳税人识别号。如，填列纳税申报表和第三方信息申报都特别要求纳税人填写纳税人识别号。纳税人和其他税收义务不遵从规则的，其纳税人识别号将被取消并受到严厉的处罚。

三、推行纳税人识别号制度，应加强顶层设计有序引导

尽管纳税人识别号制度作为《税收征管法》修订的一项重要内容，也是税务登记的一项重要制度，税务机关和纳税人作为行政主体和行政相对方，都有义务自觉应用纳税人识别号，以提升纳税人识别号的法律地位。这需要从三个层面加以考虑：

（一）要渐进实施。长期以来，我国税务机关主要对单位征税，对自然人征税由单位负责代扣代缴的做法已深入人心，纳税人识别号制度对自然人而言，是新生事物。因此，期望在我国对所有自然人一出生就办理纳税人识别号，既不符合现实也难以实施。但可以从该角度出发，在《税收征管法》新一轮修订时增加以下条款：对有纳税义务的自然人在办理纳税申报时，由税务机关赋予纳税人识别号。此号为终身唯一不变的识别号，这样可以将还没有发生纳税义务的自然人暂时排除在办理纳税人识别号范围之外，待纳税义务发生时再由税务机关赋号，无疑可减轻纳税人的纳税成本和税务机关的办税成本。

（二）要广泛应用。鉴于纳税人识别号在国民经济中的重要地位，加强其应用就显得尤为重要。借鉴国外成熟做法，在所有的经济活动中都要求自然人提供纳税人识别号；若不提供，法定扣缴义务人必须从高适用等代扣税种的税率，具体内容由税收实体法规定。《税收征管法》修订时应增加如下内容：开立账户、签订合同、缴纳社会保险、不动产登记时均需注明纳税人识别号。没有注明的，视为相关法定要件缺损，当然这还需要公司法、合同法等民商法配套。纳税人向税务机关履行纳税申报、扣缴申报、涉税信息报送等义务时，应当在报送的涉税文书资料上填列纳税人识别号。税务机关向纳税人出具文书时，应当填列纳税人识别号。通过以上征纳两方的双向性、互动性柔性措施，来有效引导纳税人主动使用纳税人识别号。

（三）要宽进严出。纳税人识别号作为税务登记制度的重要有机组成部分，要按税务登记的程序运行，其关键在于严出。具体而言，若查询发现有欠缴税款等税收违法行为的，可以中止、延缓直至终止自然人的社会保障金的领用资格。当纳税人识别号已中止使用，而纳税人还负有应承担的税收义务时，税务机关应当恢复其纳税人识别号。当纳税人满足自然人死亡等法定情形出现时，税务机关应当注销其纳税人识别号。

四、推行纳税人识别号制度，应完善规则增强可操作性

近年来，建立纳税人识别号制度在我国已有实践，如江苏等地的税务机关进行个人所得税直接管理等创新试点，取得了较好的效果，积累了先行经验，说明推行纳税人识别号制度已有一定的社会基础。但从全国的面上来看，纳税人识别号制度还不够系统和成熟，亟须一套完整的规范来运行。

（一）完善编码的规则。纳税人识别号由税务机关负责推广应用，赋号应以居民身份证号码和组织机构代码编码标准为基础，明确纳税人识别号的数字类型和每一位数字使用的含义。作为同一缴纳主体的纳税人，在不同地区、不同税务机关分别进行建档时，系统将为其赋予全国通用的始终唯一的纳税人识别号。考虑到我国的自然人不仅包括国内公民，还有外籍个人。税务机关在赋予自然人纳税人识别号时，应当在国内公民初次纳税申报时，以其居民身份证号作为纳税人识别号。对外籍人员，主管税务机关应采集其所在国的唯一终身不变的身份识别号，根据统一的赋号规则，赋予该外籍人员识别号，作为税款征收的代码。

（二）明确实时赋号的节点。编码规则应规定服务的程序，包括有纳税义务的自然人到税务机关领取纳税人识别号的地点、时间和方法等内容。自然人在初次发生纳税义务之日起三十日内应当到税务机关申报纳税，由税务机关赋予自然人纳税人识别号的同时，采集自然人的包括地址、任职单位、技术职务等基础信息。这里，规定纳税义务发生之日起三十日内申报并赋予识别号，是保持与单位纳税人的税务登记时间一致和协调。扣缴义务人应当在扣缴环节采集无纳税人识别号的自然人的基础信息，在到税务机关办理扣缴申报时，一并上报采集到的无纳税人识别号的自然人的基础信息。当自然人完成登记时，税务机关应向自然人出具识别号的证明，可以是信函式的小纸条。对于扣缴义务人，可以向其批量出具所扣缴的自然人识别号证明。除非法律另有规定，分配给纳税人的纳税人识别号应当是该纳税人为所拥有的唯一的、独占的号码。

（三）扩展识别号的社会功能。当然，纳税人识别号可以不仅为税收征管所用，而应更多地承载管理功能，才更具社会意义。借鉴国外做法，赋予公民纳税人识别号后，将其与社保帐号、银行帐号、质监号码、医疗帐号等号码关联，以此号可查询纳税人所有的工商登记、金融、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息，过去信用信息种类多、发布广、整合难、处理繁的局面便会有效化解，涉税信息处理效率将大为提高，税收风险管理的针对性将大为增强。因此，纳税人识别号制度不仅仅是税务部门的职责，更应上升到国家层面，由国家从更高的层次来推动，以打通部门间壁垒，有效沟通各部门信息，节约行政成本，使市场经济下的政府更有效率。