白文杰 甄 东

（陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安 710119）

一、导论

人力资源是组织的重要组成部分，其核心内容即对组织中的人力资源能够有效地进行管理，做到人尽其才。优秀的管理者可以使员工、组织和社会三方都蒙受其利。与私人部门相比，公共部门人力资源的开发与管理的体制和策略有其自身的特点。公共权力是社会的基本权利，来源于社会又高于社会，同时也是公共部门的权力基础，因而公共部门的组成不以盈利为目的，而是为全社会谋取共同利益，对社会和公众负责。其职能包括人力资源规划、人员招聘、职业生涯管理、人力资源培训与开发等方面。因而，与一般人力资源管理相比，公共部门人力资源管理具有其独特的特征，即公共性、政治性、复杂性和公开性。本文所提及的公共部门主要是国家行政机关、政府，并以此为分析对象，探讨在官僚制体制下，如何进行有效的公共部门人力资源管理。

二、安东尼·唐斯《官僚制内幕》

唐斯的代表作《官僚制内幕》着重分析官僚、官僚组织及官僚的行为逻辑，被公认为是一部透析官僚制的经典之作。全书具有突出的理论价值，他利用经济人假设来分析官僚制，并且具有一定的影响力。对我们认识官僚组织和分析官僚行为具有一定的指导意义。

在导论中，作者介绍了本书的研究目的——一种有用的官僚化的政策制定理论，中心假设、理论环境等的研究框架，清晰明了地展示了作者的研究背景，介绍了本书所要涉及的相关概念，如官僚、官僚组织、官僚制、官僚组织内部特征等等；在明确概念的基础上，分别对官员和官僚组织进行了剖析，最为人熟知的则为对官员目标、行为动机及对官僚组织行为的剖析。全书层次清晰，内容紧密衔接，完整的勾勒了官僚的心理及官僚组织的行为机制，向人们展示了一副官僚制的生动画面。

《官僚制内幕》被称为美国的“官场现形记”，与西方国家相比，我国的行政体制有自身的特点。经过建国以后多次的行政改革，取得了良好的成绩，政府组织结构不断优化，政府职能进一步转变，社会管理和公共服务职能明显增强。但在公共部门内部，尤其是政府中人力资源的管理依然面临困境，无法有效激励员工，缺乏对官员的有效约束机制等，因而从经济人假设这一视角出发，以探寻其对于我国公共部门人力资源的有益启示。

三、官僚制的理论视角

（一）经济人假设

“该理论的基本前提是官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很大程度上被自我利益所驱动。”由此可以得知，唐斯认为官员并非传统行政模式中的“政治人”——公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。[1]然而在实际的工作当中，官员不可能总是从公共利益出发，他们同样会受自我利益的驱动，在面临选择时，更愿意选择那种能为自己带来更多益处的方法。也就意味着，官员与普通人相比，并不比他们在效率、公共道德等方面更优秀，在很多大程度上而言，他们在行为动机上是一样的。

公共选择理论同样认为关于“政治人”的人性的基本假定存在缺陷，认为官员具有“经济人”的理性思维和利益取向，加之现实的制度设计和体制机制，政府具有犯错误的天然倾向，即政府决策失误或失败不可避免。但与此不同的是，唐斯认为官僚努力寻求效用最大化，与此同时他也强调并非所有的官僚都仅仅以自我利益为中心。正如唐斯在文中所言，“所有官员都具有部分的利己倾向，并不意味着他们在自己的行为中从不考虑他人的利益。”经济人假设可以合理的解释绝大多数官员的行为，从这一角度出发，有助于全面、客观的认识公职人员、合理的假设他们的行为，进而探求在这一基础之上，如何更为有效的对官僚进行监督，同时建立更为完善的用人机制。

（二）官员社会行为的动因

基于经济上假设，作为官僚组织中个体官员追求效用最大化，即对目标的选择性追求，据此，为了更好地得知官员如何选择，了解他们的目的就显得尤为重要。由于官员处于特定的官僚组织中，就必须履行社会赋予他们的责任——社会职责；除此之外，官员还有自己的个人目标，如：权力、金钱、荣誉等。社会职责和个人目标不可避免的会发生分歧，而导致这些分歧的重要原因就在于个人利益，即官员社会行为的不同动因，包括以权力、金钱收入、身亡、便利和对特定行动计划的承诺为目标的混合动因。基于上述理论预设，唐斯将官员分成两大类，一是“完全自私的官员”——其目标几乎完全被个人利益所驱动，包括“权力攀登者”和“保守者”；二是“混合动机的官员”——他们的目标不仅局限于个人利益，同时追求更高层次的社会利益，具有利他动机，包括“狂热者”、“倡导者”和“政治家”。[2]通过分析官员的不同动因，即可预测官僚的行为。

四、公共部门人力资源的管理视角

（一）官员的选拔制度

人力资源是组织的第一资源，人力资源管理的一项基本任务是吸纳、招聘和选拔录用合适的人力资源。通过招聘和选拔录用，能够优化政府等公共部门的人力储备，各司其才、人尽其用，有利于公共部门目标的实现。官员的选拔与任用是国家政治生活的重要组成部分，涉及官僚组织中公共权力的调整与重置，同时也是公共部门人力资源管理的重要环节，是针对官员的筛选机制。通过采用相关的工具和手段对已经招募到的应聘者进行鉴别和考察，最终挑选出组织所需要的，能够填补空缺职位的优秀人员。

目前，委任制是我国公共部门最为普遍的一种干部任命形式，除此以外，还包括选任制、考任制和聘任制等形式。委任制，顾名思义即任命机关干部管理权限为权力基础，直接任命委派相关人员担任领导职务，因其具有程序简单、指挥统一、权力集中、高效率等优势而被广泛的应用于公共部门中。本文主要基于安东尼·唐斯经济人假设的视角，以追求“效用最大化”的官员假设，针对委任制这种形式进行相关的探讨。

（二）激励

激励是人力资源管理的一个重要职能，也是区别于非人力资源管理的标志。激励是指采取特定的措施促使人的某种思想、愿望和行为产生的过程，换句话说，激励就是调动人的积极性的过程。[3]好的激励机制对组织尤其是对于公共部门来说具有重要的促进作用。公共部门，尤其是政府部门的活动具有较强的劳动力密集的特征，劳动投入是关键性的投入，行政效率的高低主要取决于劳动力的边际生产效率。因而，激发政府工作人员的工作热情，调动他们的积极性，充分发挥其才能是提高行政效率的重要手段。

“经济人”是唐斯关于人性的基本假设，这一理论认为经济人即追求效用最大化的人，具有理性思维和利己倾向。在不同的活动领域中，该理论假设的基本规律是一致的，即在外在环境的约束下，倾向于选择对自身最为有力的结果。依照《官僚制内幕》中唐斯的观点，政府官员在政治生活中扮演着经济人的角色，理性地依据自身的成本—收益比较来衡量决策的机会成本，并以此为依据，选择自己认为效用最大化的行为。由此可知，对公共部门雇员实行激励时，应当采取适当的措施，注重多方面、综合的激励。本文就在假设政府官员为理性经济人的基础上，寻求应该如何有效地激励官员，以使个人最大化利益与政府目标达到契合。

五、《官僚制内幕》对中国当下人力资源管理的启示

（一）官员的选拔制度

在委任制体制下，选拔的主体多数为上级官员并且选拔本身具有单向性。在官僚组织中，权力结构呈现“金字塔”的特征，权力向上集中，如果没有健全的方面，从选拔主体的角度来看，少数人掌握执政资源，拥有任命权，在权力高度集中的条件下，假设“经济人”的逐利本性过分膨胀，在公共利益与个人利益无法协调一致时，官员倾向于选择对自己更为有利的行为，导致公共资源非必要的浪费，公众信任度降低，甚至引发针对以政府为主体的公共部门的信任危机；另一方面，从选拔客体的角度来看，任命权力掌握在少数人手中，容易使得选拔客体具有针对性，摸清上级官员的喜恶，投其所好，为行贿提供便利，导致寻租行为的发生，降低整体公职人员的素质。

本文在借鉴唐斯有关“经济人”假设、官员的行为动机的理论预设的基础上，结合公共部门人力资源管理的知识储备，认为应建立合理规范的刚性的制度约束机制，完善官员选拔制度。

1.建立刚性的制度约束机制

通过完善相关的制度，可以确立明确的行为规范，约束官员的行为，减少因制度缺失造成的空白而引发的不正当的行为。从委任制这一官员选拔任用的角度来说，应首先对干部职能进行合理的分类，其次针对不同的类别制定与各自相适宜的岗位任职要求，最后将其应用于干部选拔任命的环节中，有效预防由于制度的不完善而造成在实际运行过程中利用制度的空缺钻空子，以此满足个人的需求。

2.实行选拔过程的公开、透明

在条件成熟的情况下，将干部选拔任命过程公开化、透明化，做到选拔过程的公平与公正，同时接受社会、公众和媒体等的监督。选拔任命的环节包括提名、考察、任命，每一个过程都应公平公正，做到选拔过程的信息公开化，同时加强体制内和体制外监督，真正将其置于阳光下，减少幕后操作的机会。

（二）激励

在传统体制和文化环境的影响下，公职人员通常被视为“政治人”或“道德人”，在这种理念的指引下，对公职人员的激励主要以精神激励为主，相对忽略了具有实质性的物质激励，并未有效激励官员。因而，为了更好地激励公职人员，要转变思维，突破传统体制下的人性假设，全面认识公职人员，注重其个人利益的满足，形成多元化、多维度的激励机制。

首先，应将组织的目标与个人利益达到最大程度的契合，使得官员在满足个人利益的同时也有助于实现组织的目标；在激励标准的设计上，以组织的目标为依据，依据个人完成目标的程度进行相应的激励。其次，采用适宜的激励方式，公共部门在控制组织宏观目标的同时加大自主权的下放，根据个人的实际需要，有针对性的采取恰当的方法进行有效激励，调动公职人员的积极性朝向组织目标的实现。最后，将激励竞争机制引入公共部门中，完善反向激励机制。

六、总结

唐斯的《官僚制内幕》是一部关于官僚及其组织的经典之作，在经济人假设的基础上深入的分析了官僚的行为动机和官僚组织行为逻辑；与企业人力资源管理相区别，公共部门具有特殊型和复杂性。因而，在借鉴唐斯《官僚制内幕》的基础上，以经济人假设、官僚的行为动机等方面为切入点，结合公共部门人力资源管理的相关理论：选拔制度和激励，探讨了如何更为有效的进行公共部门人力资源管理。然而这仍是一个值得研究的课题，需要我们不断深入学习与理解，寻求更为适合我国公共部门人力资源管理的有效路径。

［1］［澳］欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.中国人民大学出版社（第三版），2012.

［2］［美］安东尼·唐斯.官僚制内幕［M］.中国人民大学出版社，2006.

［3］李春方.激励理论研究［M］.辽宁大学出版社，2004.

［4］安东尼·唐斯.姚洋等译.民主的经济理论［M］.上海世纪出版集团，2005.

［5］罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪刷，柏瑛等译.公共部门人力资源管理：系统与战略［M］.中国人民大学出版社，2001.

［6］韩志明，街头官僚的行动逻辑与责任控制［J］.公共管理学报，2010（5）.

［7］吴兵.马克思“现实的个人”观对经济人假说的批判意义［J］.唯实，2011（2）.

［8］余兴安.激励的理论与制度创新.国家行政学院出版社，2005.