付 莹

（深圳博物馆深圳改革开放史研究中心 广东 深圳 518026）

推进新型城镇化已成我国经济增长的重要引擎和全面建成小康社会的历史性任务。随着《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》的正式颁布实施，以及各地城镇化目标和计划的纷纷出炉，预示着这项涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的巨大工程已经启幕。然而，实践中某些地方急于用行政命令手段层层分配任务指标，以致运动式地“人为造城”、农民“被上楼”事件的层出不穷，不免令人对这种极具功利色彩的“一厢情愿”的城镇化能否达到“人的城镇化”的终极目标顿生疑虑。深圳市曾于2005年实行“城市化转地”政策，将特区外原农村集体土地全部转为国有，宝安、龙岗两区27万村民一次性转为市民，成为全国唯一一个没有农村行政建制、没有农民的城市。虽然内地的城镇化进程，无论农民身份的改变，还是农地的国有化，其规模和程度均与深圳的城市化“转地”无可比拟，但倏忽间农民成建制地被改变身份、镇（县）域全部农地国有化的事实，恰似不经意间对当年深圳城市化转地这一“奇迹”般做法的精准“效仿”。然而，这种“运动式”的城镇化能否遵循“公平共享”、“集约高效”和“可持续”等原则，不免令人陡然生疑。其实，若从法律和政策环境、利益冲突解决机制和对历史遗留问题的自我消解功能等角度进行检视，推进新型城镇化切不可效仿深圳城市化转地模式，理应矫正业已萌生的急功近利思想，摒弃传统的粗放式征地、运动式“市民化”的极端做法，切实走有质量的内涵式城镇化之路。

一、“命令式”、“运动式”的城镇化有悖于新型城镇化的精神内核，且其法律依据不足

前述深圳运动式的城市化转地政策也曾饱受质疑，争议的焦点是法律依据的有无，以及可否作为“样本”推而广之。按照实施转地的《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》和《深圳市宝安龙岗两区城市化转地工作实施方案》等文件，以及市国土资源和房产管理局在城市化转地动员大会之际的权威解释，当年的“转地”在性质上不同于此前的征地，它是将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的同时，将两区所有的农地一次性转为国有。这一做法堪称我国土地制度改革的创举，史无前例。两区城市化土地政策的法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第二条第五项，即“两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”对此解释，质疑者并不认同，理由是：城市化注定会带来农民身份变化的结果，但不能先将农民变为城镇居民，而不循征地程序径直变更农村土地的所有权性质。所以，前述《条例》第二条第五项应理解为经过多次征地已经基本城市化的地区的土地性质状况，而深圳这种反向解释并适用法规的做法是在有意避开《条例》对征地的规定[1]。事实上，关于农地入市问题，同一时期的广东省和国家层面也有相关推进政策，如广东省人民政府于2005年6月以第100令发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，便是依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定之精神，率先出台的中国首部规定农地入市的政府规章，旨在加强对集体建设用地的管理，规范集体建设用地和使用权流转市场秩序，逐步建立“同地、同价、同权”的统一、规范和有序的土地市场。而于2006年3月，国土资源部52号文《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》中“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”的规定被认为更加保护了农民利益，缓和了城市建设中由于征地引发的矛盾。对于深圳的做法，有专项研究资料报道：国土资源部于2004年下半年进行了实地调查并形成了上报国务院的调研报告（未公布）。2005年3月，国务院法制办公室、国土资源部以“国法函[2005]36号”文对《土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出专项“解释意见”，指出：《土地管理法实施条例》第二条第（五）规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。而从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触。鉴于当时全国亦有不少地方出现以城市化名义剥夺农村集体土地的倾向国土资源部不希望深圳此举引发各地效法，故作出“深圳做法，下不为例”的结论[2]，同时断然下文叫停其它地方试图通过“镇改办”、“村改居”的方式改变农民的身份，从而获得农民土地的做法。由此，深圳转地便成为土地制度改革的“特例”。然而，这种“奇迹”般的做法在为政府带来大量国有土地储备，使其得以缓解包括制约发展的土地短缺等瓶颈问题带来的压力，助力其续写工业化和城市化传奇的同时，也因为命令式地落实一年“转地”的硬任务而采取各种“变通”的做法，隐藏了诸多矛盾，出现了不少“带病”的土地，这为后来治理“小产权房”、“历史遗留违建”和开拓增量土地来源等工作带来诸多麻烦。

如果说深圳因为经济特区的独特地位，在土地资源短缺已成瓶颈问题，且严重制约后续发展之际，其先行先试的做法为中央政策所默许而得以完成城市化嬗变的话，则新时期的城镇化显然缺乏以规避现行法律规定来达到只是“土地城镇化”的政策环境和制度支撑，即便对现有法律的创新性突破，也是倡导以保护农民利益为初衷的土地流转模式和利益增长机制的探索。也即，深圳城市化转地时期，更多的注意力聚焦于因土地奇缺导致的对土地国有化的迫切需求，而将附随的“城中村”和违法用地等系列问题留给了将来，而新型城镇化的精神内核自然是人的城镇化，要求在土地国有化的同时，更寄望于在产业支撑、人居环境、社会保障和生活方式等方面真正实现由“乡”到“城”的转变，让农民享受到真正的市民待遇，而排斥单一的土地上的城镇化。如此看来，一些地方命令式的拆迁，动员式的征地和转变农民身份，造成耕地流失、征地补偿标准不合理和收益分配不公、失地农民就业困难等一系列问题，显然有违相关法律和政策之精神。虽然有学者分析认为，客观上，我国国家土地所有权可以通过各种法律途径对集体土地所有权进行渗透，而集体土地所有权主体“缺位”导致了征地补偿过低和收益分配不公，集体土地所有权客体界定不清与权能缺失导致了土地征收程序不规范[3]。但毕竟在农民土地权利意识日益被唤醒的当下，任何无视农民利益的征地模式和急功近利行为无疑会激化矛盾，降低政府公信力，进而延缓真正意义上的城镇化进程。

二、新型城镇化不宜沿用深圳城市化转地的补偿机制和相关配套政策

城镇化（城市化）征地中，最易引起矛盾的环节和事项是转地补偿及相关配套政策（如社保、就业等）是否妥当。就深圳城市化转地而言，第一，其土地范围包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等，共约956平方公里，但补偿仅涉及265平方公里，而对已建成区、经批准尚未使用的建设用地、山林地和坡度大于25度不作为建设用地的园地不予补偿。所需资金主要通过统筹市、区政府财政资金和贷款融资两个渠道筹集，总补偿费约162.5亿元。其中，不低于补偿费用的50%被用于购买养老、医疗保险（详见《深圳市宝安龙岗两区城市化转地补偿费使用管理办法》第9条）。补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。土地补偿费归继受单位所有（不同于以往征地补偿费用归被征用前的所有权人所有的情形。但继受单位应将补偿所得费用主要用于发展经济或用于其成员的医疗、养老保险等公益事业，不得列为受益分配给个人）；青苗补偿费、地上附着物补偿费归其所有权人所有。补偿标准与此前征用耕地的补偿有所不同，如以往征地时，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，而转地的土地补偿费则根据土地类别的不同而有差异，且此次将青苗（主要是青苗中的荔枝和龙眼）的补偿费适当下调（如2002年荔枝林最高赔偿标准为每亩6万，转地时为每亩5.5万）（详见《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准》第1条）。第二，除适当的经济补偿外，还将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系（详见《深圳市宝安区、龙岗区城市化人员基本养老保险过渡办法》第1条），并规定每年从两区国土基金总收入中划拨3%~5%进入基本养老保险基金，用于弥补这些农民社会养老保险基金的不足（详见《深圳市宝安区、龙岗区城市化人员基本养老保险过渡办法》第3条）。此前未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。第三，转地的其它“配套”政策主要是按1993年市政府283号文《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》规定的“村工商用地人均100平方米，户住宅用地不得超过100平方米（建筑面积不超过480平方米），农村道路、市政等公共设施用地户均200平方米”的标准，给被转地者留足工商用地和居住用地等非农建设用地，且工商用地转让时只需缴纳10%的地价，即按甲种土地使用费标准征收（甲种使用费适用于以市场地价取得土地的情形，费用较低）等。

显然，新型城镇化进程的土地国有化环节，不宜在下述几个方面再借鉴深圳转地的做法：1.不宜在保障耕地红线的政策背景下再划出部分土地用于非农业用途。2.新型城镇化对农民市民化而伴随的养老、保险等待遇的解决，应优先考虑农业转移人口。类似深圳在同一时期将所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，并规定每年从两区国土基金总收入中划拨3%~5%进入基本养老保险基金的做法，就支付能力和具体措施而言，恐怕难以企及。而许多地方出现的“土地换社保”情形，其“实质是让农民用自己的钱购买社保，也就是在社保问题上存在城乡差别”[4]。更何况，许多中小城市受制于在产业转型之前多年对土地财政依赖的事实，无力采用类似深圳动用财政资金余额和贷款融资的办法，来解决大批人口城市化中的土地补偿问题。即便是工业化程度较高和财政收入相对充盈的深圳，对转地补偿也是采取适当下调标准的“适当补偿”做法。3.新型城镇化进程不宜再默许擅自开发农地用于非农用途的行为。与许多城市有所不同的是，上世纪90年代以来，深圳实际存在政府通过统征土地主导的城市化和农民自发利用土地参与的城市化两种状态（涉及土地400平方公里，其中有三分之一被认为不合法）。后者情形下，农村所有的承包土地几乎全部用于非农业开发，或被直接租赁给外商，或由村集体自行开发于工商用途。多数深圳农民的生活已完全依赖于土地出让、私房出租以及从集体土地开发中所获得的红利。对此，深圳虽然将擅自开发农地用于住宅和工商用途的行为定性为违法，但处置办法是“补办征地手续，补签土地使用权出让合同，确认产权”。这无疑将农民自行“城市化”的土地等同于征地，但“免缴地价，政府不再另行支付征地补偿安置费用”（详见《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》第5条和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》第5条）。遗憾的是，此类土地的权属没有被准确界定的状态后来逐步演变为矛盾异常尖锐的历史遗留问题。显然，新型城镇化应引以为前车之鉴，不宜再于征地的同时仅仅基于暂时缓解利益冲突的考虑，人为搁置矛盾和制造隐患，影响城镇化的后续工作。

三、深圳有独特的对运动式“转地”伴随的棘手问题的消解功能，新型城镇化更适宜探求土地流转中的利益创新机制

无疑，城镇化进程除了要面对历史遗留问题外，同时需解决伴随城镇化而来的新难题，尤其是“运动式”的城镇化产生的问题更多，矛盾更突出。事实上，作为高度城市化的地区，深圳当年转地之际为求简便快捷，并未曾考虑原住民的土地增值收益等问题，而是以多形式、多途径划定或返还一定比例的合法产权用地给原农村集体组织和农户。这种为完成转地任务的妥协式的、不彻底的城市化（土地国有化）注定了转地后遗症的产生，突出体现在相当一部分“带病”土地逐渐演化为利用率地下的城中村违法建筑或“小产权房”违法用地，它们与其他国有土地一起构成典型城乡二元特征的矛盾体。为此，深圳先后出台《关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》（深发[2004]13号）、《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（2009年5月21日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）和《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》（2013年深圳市人民政府令第261号），来逐步解决包括转地带来的上述遗留问题。

同时，深圳由于特殊的经济特区政策优势和区位优势，经济发展迅猛，具有消解因伴随运动式转地产生的产业支撑、就业和征地利益诉求等其它难题的独特功能。其一，由于工商业发展迅猛，外来人口多，企业用地需求旺盛，多数深圳农民的生活已完全依赖于土地出让、私房出租以及从集体土地开发中所获得的红利。该做法长期得到政府默许，出租土地和厂房被视为招商引资、发展经济的举措。因此，这种因快速工业化助力的农民自行推动的城市化消解了其身份改变后自身对就业的迫切需求。其二，经济的繁荣使被征地农民足以得到高额的利益回报（如高额租金，村股份公司的分红等），缓解了伴随征地产生的其它经济利益诉求。其三，深圳城镇化水平，养老和医保的全民参与程度高，提升了农民市民化的质量。而新型城镇化对质量和内涵的要求，决定从一开始要关注与人的城镇化相配套的各种必要选项，包括探索征地利益救济机制、产业转型、社会保障、生态宜居等，而不能穿新鞋走老路，以牺牲农民的利益为代价去粗放式、掠夺式的征地。

显然，由政府主导的新型城镇化不宜再任凭问题产生而留待日后逐步消解，理应走有内涵的可持续发展之路，创新因问题导向的土地流转模式和土地收益增值机制。就前者而言，很多地方已有土地改革试点的成功范例，如天津模式的做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。成都进行了以“确权”为基础，以“流转”核心，以“配套”保障的模式[5]。此外，重庆的地票式交易、广东佛山的股权分红都因地制宜地积累了不同的可资借鉴的成功经验。就后者而言，合理的城镇化，必须对土地增值收益分配做大的调整，需要明确农民工、原住民与政府如何获得和使用这部分收益[6]。

综上，尽管从征地规模和程度的差异来看，某些地方“运动式”、“命令式”的城镇化与深圳曾经的城市化转地似乎无法相提并论，但从所采取的激进措施和性质而言，二者又有着惊人的相似（前文已及，曾有效仿深圳转地模式而被叫停的先例）。然而，深圳因为经济特区独特的先行先试地位和试错机制，其诸多突破性的做法往往为政府所默认，转地做法被叫停也属试错之后的常态化政策，不推而广之便可。更何况，深圳因工业化速度和程度较高，自身对负面问题的消解功能发达，能妥善解决城市化转地过程中的各类问题和利益诉求。而新型城镇化模式的启动机制（主要由政府主导）、法律和政策环境，以及工业化程度均截然不同，其面对的以人为核心的城镇化所要求的产业支撑、人居环境、社会保障和生活方式等诸多因素，决定了其不宜再走粗放式征地、运动式“市民化”的老路。因为，“通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化，借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化，而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲。”[7]从这个意义上讲，深圳当年的城市化转地模式所能提供的，更多的是沉甸甸的教训，而非可资借鉴的成功经验。

［1］卢彦铮.深圳农地转国有之惑［J］.财经，2004（18）.

［2］卢彦铮.深圳农地国有化“特例”［J］.财经，2006（22）.

［3］蔡锦云.土地非农化过程中集体土地所有权的界定［J］.上海经济研究，2005（6）.

［4］朱道林.我国征地补偿制度改革的前世今生［J］.行政管理改革，2011（7）.

［5］王静.城镇化中土地制度改革的未来方向［J］.甘肃行政学院学报，2013（4）.

［6］于海荣.城镇化转轨［J］.决策探索（上半月），2012（5）.

［7］北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”.城市化背景下土地产权的实施和保护［J］.管理世界，2007（12）.