潘亚玲

(复旦大学 美国研究中心，上海 200433)

随着族裔游说在美国政治生活中的重要性不断上升，亚裔美国人的故土利益游说——即为其故土或移出地的利益而开展的政治游说，也愈发积极并可能产生重大的影响，特别是对中国与美国及周边地区的关系而言。本文旨在探讨日益发展的亚裔故土利益游说，特别是其天然不足及其对中国的可能影响。本文认为，由于故土利益游说普遍面临的爱国主义两难，亚裔内部多样性及由此而来的政治不团结，再加上亚裔各次族裔故土间关系的复杂性，使得亚裔的故土利益游说更多相互竞争而非团结一致。依据亚裔次族裔团体相互间及其故土间的关系，可识别出三种类型的亚裔故土利益游说，即完全对抗型、部分对抗型和非对抗型游说。不同类型的亚裔故土利益游说对中国有着不同的影响:完全对抗型游说往往反映中国与周边地区利益的零和博弈，部分对抗型游说更多是中国周边地缘政治在美国政治中的映射，非对抗型游说则更能体现和贯彻美国的国家利益。展望未来，在美国日益“正常化”、中国快速崛起的背景下，亚裔故土利益游说对中国战略利益的影响可能会持续上升，尤其是消极影响将会极大凸显，这要求中国未雨绸缪地思考开发利用亚裔游说和更大的利益集团游说的统合性战略，为推动中美新型大国关系的建构创造更为有利的社会环境。

一、亚裔故土利益游说的发展与局限

总体而言，亚裔美国人的故土利益游说发展较为缓慢。过去几十年里，亚裔美国人无论是在政治、经济、教育还是社会等方面都取得了长足进步，亚裔美国人“随处可见且富有，但却听不到声音”。“作为一个族裔选举团体而言，今天，没有一个亚裔美国人团体在外交政策讨论中能够发挥重要作用。”在美国国内的政治游说特别是族裔游说快速发展的今天，缘何亚裔故土利益游说并未实现重大突破?既有的研究提供了很多种有关亚裔美国人政治参与“赤字”的解释，如:文化缺失，即源于儒家和道家思想的政治参与热情不高;由于缺乏技能和时间而来的资源限制;因缺乏政治认同、利益和功效导致的心理抵制;对来自故土的可能迫害和阻碍的恐惧;基于族裔团体的偏见和对非白人移民的歧视等美国国内的种族障碍;公民社会和投票预登记要求、不公正的选区划分、纯英语选举等制度性障碍;以及缺乏来自主流政党、团体和候选人组织的征召和动员等。需要指出的是，上述障碍对其他少数族裔可能也同样真实。因此，本文认为，亚裔美国人故土利益游说的发展缓慢，更大程度上取决于以下三方面原因:

第一，由于美国特有的爱国主义民族主义化机制，少数族裔在为故土利益游说时往往面临爱国主义两难。由于广泛地涉及故土利益，因此美国国内对族裔游说存在重大争议。对族裔游说持积极观点的人认为，族裔游说有三个积极功能:它可促进作为一个移民社会的美国的大融合;它可增进美国与相应族裔故土的联系，有助于促进美国国内价值观的海外推广;它还具备一种监督作用，可维护美国价值观的纯洁。相比之下，消极派的影响力要大得多。他们往往质疑族裔团体的爱国主义，认为后者“往往将其故土利益置于美国利益之上”，不利于作为整体的美国利益。一个典型例子便是犹太裔美国人与以色列政府的关系。尽管犹太裔美国人可能未必完全同意以色列政府的政策，但决不会公开表示反对后者，反而会继续为以色列政府进行游说。由对族裔游说的消极观念而来的是一种族裔游说的爱国主义两难:对少数族裔而言，为其故土利益游说明显是值得提倡的，但在这样做时他们必须证明对美国的忠诚，证明这样做不仅不会牺牲美国的国家利益，反而是于美国有益的。这样，不管哪一个族裔团体在开展政治游说时，都必须首先展现其对美国的热爱，强调其游说首先是符合美国利益的，其次才是符合其故土利益的。对亚裔美国人而言，族裔游说的爱国主义两难的确是一个重大限制。如同美国百人会(Committee of 100)副会长吴旭淳(Benjamin Wu)所指出的，亚裔少有关注国际性问题特别是故土问题，因为那极可能意味着政治“自杀”。

第二，亚裔内部存在重大的多样性，进而也导致了重大的不团结。应当指出，“亚裔”是一个描述拥有相似种族特征的人口的术语，如特定的肤色、头发和眼睛。尽管这一术语准确地描述了种族特征，但它在社会学和政治学研究中却可能是错误的，因为“亚裔”将许多来自不同国家的、拥有不同文化、语言甚至人口特征的人都归为一类。一般而言，亚裔美国人指具有亚洲血统，包括远东、东南亚及印度次大陆血统的美国公民，包括了华裔、菲律宾裔、印巴裔、越南裔、韩国裔、日本裔或其他血缘来自于亚洲的美国人。在十多个亚裔次族裔中，华裔和日裔人来美国较早，韩裔、菲律宾裔和印度裔在19 世纪末、20 世纪初移居美国，而东南亚的越南、老挝、柬埔寨裔难民，马来西亚和印度尼西亚等国的移民则在20 世纪70 年代中期以后才陆续涌入美国(表1)。因此，尽管被当作一个统一的族裔对待，但事实上“具有讽刺意味的是，亚裔美国人这一术语就在新亚裔团体进入美国之际变得更为含糊，他们使这一术语变得更成问题”。具体而言，亚裔内部的分裂主要表现为:先期抵达美国的与后来抵达美国的不同部分的移民往往相互敌视，先到者往往以高人一等的态度看待后来的同胞;亚裔美国人各次族裔团体之间缺乏共同的认同，来自亚洲国家的移民从来没有认为自身是“亚洲人”，有时甚至因为美国社会对特定族裔的敌视而刻意撇清身份;泛亚裔组织的难以有效建立和运作。的确，正是由于缺乏内部认同，亚裔议员、社区领袖及组织团结在一起，反对美国人口统计局用单一代码指代所有亚裔团体。换句话说，亚裔现有的团结，其目的是维持其内部的分裂。

表1 亚裔美国人的多样化发展，1860—2010 年

亚裔美国人内部多样性的最严重后果是亚裔内部的政治立场明显不统一，不同的次族裔团体的政治态度存在明显差异。曾经有研究表明，亚裔美国人更可能认同于共和党而非民主党;但随即就有学者发现，亚裔美国某种程度上更倾向民主党。由《亚裔周刊》于1996 年的一份民意调查显示，约一半亚裔美国人认为自身是保守主义者，而自由主义者只有38%，中间派12%。相比之下，全美亚裔政治试点调查结果(Pilot National Asian American Political Survey，PNAAPS)于2000—2001 年所做的调查则似乎相反，在六大亚裔次族裔中，36%倾向于自由主义，22%倾向于保守主义，32%属中间派。这一倾向在六个次族裔中也有差异，中间派最多的分别是越南裔(47%)、华裔(42%)和日本裔(37%)。《洛杉矶时报》于1992 年所做的一项出口调查显示，只有19%的亚裔选民自称为自由主义的，而32%自称为保守主义的，49%的为中间派。

第三，亚裔次族裔故土间的各种矛盾相当多且有着深刻的历史根源，这种故土间的纷争也经常反映在亚裔次族裔团体的关系中。具体而言，亚太地区有着大量的领土与领海纠纷，如韩(朝)日独岛、俄日北方四岛、中日钓鱼岛、中韩海上经济专属区、中日东海划界问题等。与此同时，冷战格局和冷战思维仍主导着亚太地区的国际关系，特别是中国和朝鲜半岛仍然处于分裂状态，台海问题、朝韩统一问题的存在致使冲突爆发的可能性大增。因此，《纽约时报》日本部主管和亚洲事务的老牌观察家尼古拉斯·克里斯托夫(Nicholas Kristof)认为，亚洲的和平与稳定是“破碎的，暗中隐藏着的处于休眠状态的敌对与争端可能会突然喷涌而出”。正如美国大西洋理事会越南裔的非洲项目主任范彼得(Peter Pham)所指出的，在外交政策上，亚裔美国人相当不团结，“他们还在继续老的战争，为过去而战斗着”。

二、亚裔游说对中国的影响分析

由于亚裔美国人内部的多样性及其故土关系的复杂性，再加上爱国主义两难的限制，导致亚裔美国人的故土利益游说更多是相互竞争而非相互合作的。需要指出的是，这种相互竞争并非是单一模式的。事实上，由于次族裔团体及其故土间关系的性质，亚裔故土利益游说事实上可分为三种类型(表2):完全对抗型游说，在此族裔团体及其故土的关系都是对抗性时，次族裔的故土利益游说必然是相互对抗的，其结果往往是次族裔故土间的利益零和博弈在美国游说政治中得到完整体现;部分对抗型游说，在此族裔团体及其故土的关系中有一者出现对抗时出现，此时更多是亚太地区的各种地缘政治斗争映射到美国的游说政治中;非对抗型游说，即次族裔团体及其故土都不存在对抗性关系时的游说。需要指出的是，在前两种游说中，由于少数族裔对具体情况更加了解且更为关切，因此其影响政策后果的能力更大，游说所反映的更多是其故土间关系的对抗或冲突，进而使美国某种程度上拥有了对族裔故土关系的“裁决权”;但在第三种游说中，尽管少数族裔对特定问题更有发言权，但由于不存在任何对抗性，美国国内政治力量发挥影响力的空间更大，因此美国的国家利益得到更为充分的体现和贯彻。由此可见，不同类型的亚裔故土利益游说对中国的国家利益必然产生不同的影响。下文将以具体的案例分析对此加以讨论。

表2 亚裔故土利益游说对中国的影响

第一，完全对抗型游说很大程度上会使中国与周边地区的利益零和博弈在美国国内政治得到完整体现，其典型是围绕“台独”问题和慰安妇问题展开的游说。

由于特殊的历史原因，亲台华裔在美国政治中有着特殊的影响力。总体而言，亲台华裔美国人的游说可以分为两个时期:从1949 年至20 世纪70 年代末，主要是出于“反共”而从事亲台游说;随着台湾的民主化进程在20 世纪80 年代后期启动，亲台华裔游说更多转向了打“民主”牌。无论是“反共”牌还是“民主”牌，都使亲台华裔的故土利益游说获得了明显的“政治正确性”，进而无须证明其爱国主义，可积极地为台湾地区的利益而游说，包括促进“台独”事业、拓展台湾地区“国际空间”、打压大陆地区等等。相比之下，尽管同期也存在亲大陆的华裔团体，但因其故土与美国在意识形态、政治制度等方面的不同，以及存在对抗性的亲台华裔美国人团体，因此其政治游说特别是故土利益游说极易陷入爱国主义两难之中。这决定了华裔美国人迄今为止的政治游说仍不太积极，更多采取间接游说手段，如集会、请愿、抗议等，较少采取与国会和行政部门相联系的直接游说。在亲台华裔的“反共”游说时期，亲大陆华裔几乎被全面压制，未能做出有效的还击。进入20 世纪90 年代后，特别是在陈水扁日益被视作两岸关系的“麻烦制造者”之后，亲大陆华裔的反“独”促统游说逐渐得到发展，并为促进祖国统一做出了重要贡献。

进入21 世纪后，随着日本国内的保守主义化发展，中韩朝日之间围绕慰安妇问题产生了较大摩擦。大约从1999 年开始起，韩国裔美国人便与华裔美国人、人权团体、宗教团体结成联盟，游说国会督促日本履行自身在二战时期对慰安妇犯下的罪行所应承担的责任。由于日本政府拒绝提供直接赔偿，该联盟于2006 年开始致力于推动众议院通过慰安妇决议，呼吁日本正式“承认并全面接受”有关慰安妇的责任并停止否认罪行。作为回应，在日本政府的支持下，日本裔美国人也展开了“有效”的对抗性游说活动，使美国政治家确信“但凡日本人认为是干扰性的问题，都应被置于一边”，至少两度成功阻止了韩国裔和华裔的游说努力，尽管该议案最终仍于2007 年获得通过。

第二，部分对抗型游说使中国周边地缘政治显著映射在美国游说政治中，其典型当属越南裔和菲律宾裔美国人在南海争端问题上的游说。

由于越南的政权性质与越南裔美国人的移民背景，越南裔美国人直接开展的故土利益游说并不典型，但其在南海争端上的游说影响力却在快速上升。越南裔美国人早在1958 年便开始关注越南政府在南海问题上的“卖国”行为，并使“保卫越南祖产”不致让给中国成为自身少有的团结口号。进入21 世纪后，越南裔美国人围绕南海地区归属问题的游说努力明显上升。2009 年是越南裔美国人游说南海问题最为积极且成就重大的一年，对2010 年及以后美国在南海问题上的政策产生了重要影响。该年4 月，越南裔美国人全国大会(National Congress of Vietnamese Americans)、越南裔美国人之声(Voice of Vietnamese Americans)等组织与美国参议员杰姆·韦布会面;7 月，越南裔美国人全国大会等越南裔美国人团体代表与反美述职的美驻越大使麦克·米察雷(Michael Michalak)会晤;12 月，越南裔美国人全国大会又与其他越南裔美国人团体一道拜访了4 位参议员和6 位众议员，讨论了南海争端。2010 年6 月，越南裔美国人全国大会再赴国会游说，推销其“完整”的南海问题解决方案。该方案的主要内容包括:(1)统一对南海地区的国际名称为“东南亚海”(Southeast Asia Sea)，以便各国在讨论该问题时更方便交流;(2)组织一次国际性的越南学者会议，就越南在南海问题上的立场和政策达成统一观点;(3)组织除中国外的南海相关权益申索国代表参与的国际会议，共同“遏制中国在南海地区的霸权行径”，地点可选在东南亚或日本。

在越南裔围绕南海问题的游说努力强化的同时，菲律宾裔这一“看不见的少数族裔”(invisible minority)也开始围绕该议题展开游说。随着中国于2010 年宣布南海领土为中国的核心利益之后，菲律宾裔美国人的政治游说活动愈益积极，特别是成功地游说美国称该海域为“西菲律宾海”。

第三，非对抗型游说更多反映的是美国在亚太地区的战略利益，其典型是印度裔在美印民用核计划中的努力。在有关美印民用核能合作协议的分析中，更多人认为最具决定性的因素是美国对印度政策的改变，少有人关注美国内正迅速崛起的印度裔美国人游说集团的影响。事实上，美印核协议的提出，使印度裔美国人以前所未有的姿态动员起来，“布什政府的这一富有争议的提议使得以前分裂的印度裔美国人采取了团结行动，先前没有任何一个议题曾这样过……(印度裔美国人)玩了一把硬球政治，并运用高超的游说技术使族裔注意力集中到提议的立法上”。在这一过程中，美国印度政治行动委员会(US India Political Action Committee，USINPAC)充当了这一游说努力的先锋队，同时其他的印度裔美国人游说团体也大量动员起来，另有印度裔美国人与议员直接联系，呼吁他们支持核协议。印度裔美国人的游说得到了丰厚回报，美国参众两院于2006 年通过《海德法案》为美印核协议最终达成铺平了道路，美印核协议最终于2008 年得以通过。

三、亚裔游说的未来发展与中国应对

上述三个方面的案例表明，不同类型的亚裔故土利益游说对中国的战略利益产生了不同的影响，特别是对中国与美国及相应次族裔团体的故土的关系产生了重大的消极影响。在亚裔故土利益游说对中国产生重大影响的原因中，相当一部分将在较长时期内继续存在，甚至可能因中国崛起而加剧。因此，中国需要系统性地思考开发利用亚裔游说和更大的利益集团游说的统合措施，推动中美新型大国关系的建构，特别是为其创造良好的美国国内社会环境。

就未来的发展而言，亚裔故土利益游说对中国的影响在短期内仍看不到重大改善的希望。恰恰相反，由于中国的快速崛起和美国管理霸权衰落的努力，亚裔故土利益游说可能进一步向着复杂化、多元化和分裂化的方向发展，亚裔故土利益游说对中国的影响可能进一步凸显。原因很大程度上在于，出于对短期利益和确定性的关切，美国的亚太盟国和中小国家可能或被迫或志愿地为美国霸权的延续贡献资源。在它们眼中，现有霸权——在这里是美国——已通过其历史表现证明自身的确可为国际体系提供特定的公共产品，如和平、安全、自由贸易、发展环境、生态保护、危机管理等。同时，美国的国内政治机制也使其成为相对可预测和合作的霸权，“美国外交政策的多元主义和规范化方式使其可与其他国家建立长期互惠的关系”。与此形成鲜明对比的是，在美国和其他一些国家看来，中国未来将如何行为仍充满不确定性，尽管中国已经表明自身和平发展的信心和决心。尤其是地区内一些国家认为，中国带来的直接威胁明显大于美国，因此它们有充分的动机为美国霸权的延续贡献资源，哪怕得不到美国的正式安全保证。因为，与发展自身军事能力、组建地区联盟或加入对自身有不良意图的地区大国主导的体系相比，支持现有霸权的维持和延长，无疑是一种相对廉价的战略选择。正是在此逻辑下，近年来中国的周边邻国多对中国表现出明显的战略怀疑，甚至有少数国家表现出敌对态度，甘愿充当美国的急先锋。这样，亚裔内部的日本裔、菲律宾裔等都可能强化其针对中国的族裔游说努力。

由于亚裔故土利益游说的影响在较长时间或至少中短期内重大地不利于中国，中国需要提前思考具体的应对策略。首先，需要准确判断美国族裔游说的未来发展趋势。总体上，随着美国持续的相对衰落，利用各族裔团体架起与世界各国的桥梁，将是美国外交的重要努力方向之一，因此美国族裔游说特别是故土利益游说的环境将日趋宽松。正如奥巴马政府的第一任国务院政策规划司司长玛丽·斯劳特(Anne-Marie Slaughter)所指出的，21 世纪的美国“必须学会将其族裔团体当作未来的海外美国人的来源来思考”。但另一方面，也正因为美国的持续相对衰落，族裔游说的影响越大，所遭受的质疑也可能越大，进而面临的爱国主义两难也就越明显。这将重大地影响不同的族裔团体的游说能力。

其次，需要以此为基础，准确判断亚裔内部各次族裔团体的游说能力和影响力的可能变化。总体上看，未来10 ～20 年内，亚裔各次族裔团体的游说能力和影响力将呈现多样化发展趋势。从意愿来看，印度裔、越南裔、菲律宾裔等的游说意愿将重大提升;鉴于故土力量的发展，印度裔、华裔、越南裔的影响力可能有重大提升;而从与美国关系的角度看，日本裔、印度裔、韩国裔、越南裔、菲律宾裔甚至缅甸裔和柬埔寨裔的游说都可能吸引更多关注;从族裔自身发展看，日本裔的游说影响力将持续下降，韩国裔的影响力仍将继续上升，越南裔和华裔则将面临某种转型——特别是考虑到其故土的政治转型，而正迅速壮大的缅甸裔、柬埔寨裔等可能是亚裔游说的后起之秀。

最后，在判断亚裔故土利益游说的可能趋势之外，还需预判未来涉及中国的游说议题的可能发展。可以认为，随着美国预防性管理中美权势转移的努力进一步强化，诸多涉及中国的问题可能成为亚裔游说的重点，特别是对于非华裔的亚裔次族裔团体来说，利用涉华议题展开游说一方面可使自身避免爱国主义的两难困境，另一方面又可促进故土利益，因而，诸如领土领海争端、环境污染、能源资源、疾病卫生等都可能成为其未来游说的重点。具体而言，未来一段时间内，可预见的亚裔故土利益游说的分裂或对抗性议题主要包括:领土领海争端，目前较为明显的包括越南裔、菲律宾裔围绕南海问题的游说，未来可能活跃的包括印度裔、韩国裔及日本裔围绕中国与相应故土的领土领海争端，华裔在上述问题上的游说可能都不具重大影响力;政治—安全议题，与前一点相关但更为宏观，考虑到中国崛起带来的地区安全架构的可能变化，各亚裔次族裔团体可能顺应美国和其故土的利益，推动建议诸如“亚洲版北约”的主要针对中国的安全架构，华裔在此类问题上的游说也不具重要性;经济议题，特别是在美国日益主导的涵盖了中国多数周边邻国的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)可能取得重大进展的背景下，以中国经济发展为代价促进美国与相应次族裔团体故土的经济关系，可能成为各亚裔次族裔团体游说的一个重点领域，鉴于中国经济规模和前景，华裔游说仍有一定影响力。总体而言，亚裔故土利益游说的分裂和对抗将主要围绕华裔与其他次族裔的分野展开，其背后则是中国崛起背景下的中国与美国及各亚裔次族裔团体故土的关系。

基于上述判断，中国需要制定应对亚裔美国人游说的综合性战略和政策。首先，中国应对族裔游说的战略应当是:以亲大陆华裔为核心，联合友好的亚裔次族裔团体和其他族裔团体，从主动营造、积极预防和有力回应三个维度开展涉华族裔游说，促进中美新型大国关系的建立，维护中国国家利益。其次，中国需要顺应美国族裔游说必将持续发展的大趋势，建立以亲大陆华裔为核心的对华友好的族裔游说联盟，这一联盟可以依据议题而不同，但亲大陆华裔应居于核心地位。第三，这一联盟的游说目标是促进中美新型大国关系的建设，维护中国的国家利益，进而以涉华议题为主，但不排除为建设游说联盟的需要而暂时性地、灵活性地参与事关联盟成员的重要利益关切的议题游说。第四，联盟的游说策略可依据议题不同分为三个方面:一是为促进中美新型大国关系建设而来的总体性的氛围营造，着眼于塑造中美关系的社会氛围，特别是族裔游说的良好环境;二是就可预见的议题进行预防性的游说，以避免特定问题突然爆发后的被动局面，通过预防性游说也可大大减少相关议题被炒热的可能;三是针对危机管理的危机游说，旨在与对抗性游说团体进行斗争，最大限度地缓解甚至消除不良议题被对抗性游说团体成功游说的可能。最后，中国需要根据美国国内的利益集团游说相关法律，为族裔游说提供包括资金、智力等在内的支持，积极主动地向其介绍中国的相关政策和实际发展，使其更加自愿地为中国而游说。