丁佳佳

(重庆市环境科学研究院，重庆　401147)

· 环境规划 ·

环境保护规划评估制度浅析——以重庆市为例

丁佳佳

(重庆市环境科学研究院，重庆401147)

“三分规划，七分实施”充分说明了实施在规划整个生命周期中的重要性。环境保护规划的实施评估对及时掌握规划实施进展，保障规划顺利实施具有重要作用。本文结合重庆市近年来环境保护规划评估工作经验，分析规划实施评估过程中存在的主要问题，并提出对策建议。

环境保护规划; 评估方法; 制度

规划评估是指规划实施期间，每隔一定期限，以规划目标为主要参照，采用有关评价方法，对规划实施情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济社会发展、环境变化等产生的影响及取得的成效，评估现行规划的合理性与现势性，针对存在问题提出意见和建议，并就规划是否需要修改或修编提出评估结论及相应解决方案[1]。从目标的完成情况来看，规划能够有效实施比规划编制本身更重要，但由于规划在实施过程中难免会受到各种因素的影响，从而影响规划目标的实现，因此对环境保护规划定期进行评估就显得尤为重要。环境保护规划实施成效评估有助于及时掌握规划实施进展情况、发现问题、总结经验，并对后续规划实施策略做出调整，保证规划目标的实现。可以说，环境规划能否切实发挥重要功能，与规划实施评估有着密不可分的关系[2]。本文结合近年来重庆市环境保护规划实施绩效评估的经验，分析环境保护规划实施评估过程中存在的问题，进而从完善工作机制、优化评估方法、加大公众参与等方面提出建议，为未来环境保护规划实施评估工作的深入开展提供参考。

1　环境保护规划主要评估内容

环境保护规划评估的主要内容包括规划目标、任务完成情况分析，现状与规划目标差距分析，影响规划实施的关键因素和关键问题分析，规划目标与任务可达性预测，针对性提出规划调整建议等。从时间上来说，我国环境保护规划评估分为年度调度、中期评估和终期考核，其中年度调度和中期评估主要为下一年或者后续环境保护规划的调整提供建议，终期考核主要为下一轮环境保护规划的编制提供基础信息。

2　环境保护规划实施主要评估方法

环境保护规划实施主要评估方法主要有对比分析法、环境经济预测分析法、逻辑框架法和环境绩效评估法等。对比分析法是环境保护规划评估最基本和最重要的方法之一，其主要采用定性评估与定量评估相结合的方法，通过建立环境保护规划评估指标体系，对环境质量指标、总量控制目标等方面，根据相关统计和监测数据，实施定量评估，对水、大气、环境监管能力建设等方面，实施定性评估。环境经济预测分析法主要是结合社会经济发展形势，通过社会经济和环境系统变量的设定，利用系统动力学等模型，从宏观上预测污染物排放总量和环境目标的可达性，为环境保护规划的科学编制和后续调整提供支撑。逻辑框架法是目前国际上广泛应用的规划策划、分析、管理与评价方法，是把规划的关键要素组合起来，构建逻辑框架，从规划目标、目的的确定和相应保障措施来评价规划的科学性、合理性和可操作性。环境绩效评估法侧重于环境保护规划的实施管理方面，本质是对环境目标实现程度的评估，目前在国内实施难度较大。

3　重庆市环境保护规划评估过程中存在的问题

近年来，重庆市完善了环境保护规划“编制、调度、评估、考核”的全过程管理，先后开展了《重庆市“十一五”环境保护和生态建设规划》终期评估、《重庆市生态建设与环境保护“十二五”规划》2012年年度调度报告、《重庆市“十二五”生态建设与环境保护规划》中期评估工作，对规划实施中存在的问题进行排查和梳理，及时提出解决方案，对保障规划顺利实施发挥了重要作用。但在评估过程中仍存在以下问题。

3.1工作机制尚不完善

中国目前进行的中期评估与终期考核工作，对于评估考核的程序、内容、数据与技术标准以及参与者权利与义务关系等均无明确规定，均处于摸索阶段，在评估考核许多环节仍存在诸多难以达成共识的地方[3]。一是部门协调机制未建立。环境保护规划的编制、实施和评估基本上由环保部门负责完成，缺乏部门间的有效协调，很多涉及其他部门的数据难以在有效时间内收集完成，影响评估进度。二是环境保护规划评估与行政问责机制未能有效结合，再加上定性评估的不确定性，导致评估结论难以得到有效重视和贯彻执行。三是基层评估调度制度未建立。2014年，重庆市首次明确要求38个区县开展环保规划中期评估工作，但由于基层评估素材缺乏、时间短等原因，普遍对规划实施的问题和对策建议缺乏精确的分析和思考，评估结论未能充分、客观的反映出规划实际进展。

3.2评估方法单一

科学合理的评估方法体系对于环境保护规划的实施绩效起着不可替代的作用[4]。但总体来看，中国目前环境保护规划实施绩效评估方法的研究尚属空白。虽然一些地方进行了一些探索，但主要还是采用的规划目标与实现程度的对比分析方法，如重庆市近年来环境保护规划评估均采用此方法，这只是环境保护规划评估最基础的部分，且目前的对比分析方法在指标体系的选取及比较角度的选择等方面都存在问题，这使得现有环境保护规划评估远不能满足保障环境保护规划可持续运行的要求[2]。

3.3公众参与缺乏

目前，在规划编制过程中，基本可以做到部门、专家充分参与，公众意愿得到较好反映。但在规划调度评估中，大多采用自查、抽查等方式进行，公众参与仍缺乏有效的载体和渠道，导致评估结果难以被广大公众知晓，对环境领域的新问题、新趋势、新的公众关注点缺乏呼应，公众对环境质量的要求和感受与评估结论仍有一定差距。另外，现有环境保护规划评估尚未引入第三方评估，在评估的客观上相对欠缺，评估结果可能有失偏颇。

4　建　议

4.1完善评估调度机制

一是建立部门联动机制。明确规划实施评估的组织协调、职责分工、运作程序等，加大部门参与力度，形成推动规划实施的强大合力。在相关指标统计口径和计算方法上应尽量与相关部门保持一致，以便数据的收集和分析。二是将环境保护规划评估与行政问责机制相结合，评估结果可以作为环境保护行政问责和政绩考核的重要依据，在政府目标责任中明确奖惩方式方法、责任承担者，以督促规划实施[5]。三是加快推进调度评估工作的制度化，推进国家、省、市、县四级规划评估调度制度的建立。

4.2优化评估方法

加大技术方法研究力度，为环境保护规划评估提供技术支持。就对比分析法而言，评估内容应尽量以量化指标为主，定性分析为辅，同时结合专家会议、问卷调查、实地调研等技术方法进行侧面了解。另外，日渐成熟的技术也对环境保护规划的评估有重要作用，通过集成计算机视觉模拟和视觉评估，可以预测环境规划实施后的环境变化情况[6]。

4.3加大公众参与力度

在规划实施评估过程中，应构建合理的公众参与组织形式和技术平台，确立公众参与的地位和途径。如可通过召开专题会、专家代表会、公众接待日、热线电话等方式，广泛征求社会意见建议，充分吸收其合理成分作为规划实施评估和决策的依据。

第三方评估的评估主体多元化，确保了第三方评估的独特优势。同时，第三方评估作为一种重要的监督手段，也将有效弥补政府自我评估的缺陷。为充分发挥规划评估对推进规划实施的效力作用，保证环境保护规划评估结果的客观公正，从评估主体角度来说，可适时引入第三方咨询机构参与规划实施评估。

[1]邓红蒂，李宏，王恒，等.土地利用总体规划评估制度建设研究[J].中国土地科学，2012，26(7):5-9.

[2]於方，董战峰，过孝民，等.中国环境保护规划评估制度建设的主要问题分析[J].环境污染与防治，2009，31(10)：92.

[3]周劲松，吴舜泽，万军.环境保护规划评估考核技术方法与实践研究[J].环境科学与管理，2013，38(10)：12-17.

[4]王钉，万大娟，贺涛，等.环境规划实施效果评估方法比较研究[J].环境科学与管理，2014，39(4)：182-186.

[5]芦晓艳，罗胜，马民涛.我国环境保护规划实施中的问题分析[J].中国环境管理，2011，(4):37-39.

[6]王钉，贺涛，彭晓春，等.环境规划评估方法研究进展[M].北京:中国环境科学学会学术年会论文集，2013.1510-1515.

Analysis on Evaluation System of Environment Protection Planning——A Case Study of Chongqing City

DING Jia-jia

(ChongqingAcademyofEnvironmentalScience,Chongqing401147,China)

“Thirty percent planning, seventy percent implementation” had fully showed the importance of implementation during entire life-cycle planning. Evaluation on the environmental protection planning implementation plays an important role in grasping the planning implementation progress in timely and guaranteeing the smooth implementation of planning. Combined with the work experience of environmental protection planning evaluation of Chongqing City in recent years, this article analyzed main existing problems during the evaluation process of planning implementation and proposed countermeasures and suggestions.

Environmental protection plan;evaluation method;system

2014-12-26

丁佳佳(1985-)，女，河南新乡人，2010年毕业于重庆大学环境科学专业，硕士研究生，工程师，主要从事环境规划和环境政策方面的研究。

X32

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1001-3644(2015)02-0130-03