范瑞

(中国电建路桥集团公司四川分公司，成都，610041)

1 概述

市政工程是公共基础设施之一，属于线型工程，多处于市区，影响控制因素很多，如综合管线众多、交叉作业、施工作业点多且分散，交通影响大、工期短、政策性变化频繁等，是一项极其复杂的系统工程。特别是社会影响大、投资额大、技术难度高的市政工程，从立项、可行性研究、设计、施工到竣工验收等，各个阶段都是一个充满风险的过程。在这一过程中，会涉及到大量不同专业人员的参与，并涉及对一系列既相互独立又相互联系的活动的协调。此外，这一复杂过程还会受到大量外界不可控制因素的影响，在建设过程中存在着越来越多的不确定因素，如果不加防范，就会影响项目建设顺利进行。因此，风险管理正成为市政工程项目管理日益重要的组成部分，必须重视风险管理与控制，从而保证项目顺利实施。

2 工程项目风险管理步骤

风险管理是工程项目管理不可缺少的一个部分。工程项目风险是指工程项目在可行性研究、设计、施工等各个阶段可能遭到的风险，这些风险所涉及的当事人主要是工程项目的业主、项目法人、工程承包商、工程咨询人、设计人、监理人等。项目风险管理是指对项目风险从识别到分析及至采取应对措施等一系列过程。它包括将积极因素所产生的影响最大化，使消极因素产生的影响最小化两方面的内容。

风险管理可分为五个步骤:(1)识别项目中潜在的风险源;(2)分析各风险对项目的影响，并选出对项目有重大影响的风险以便进一步分析;(3)综合评价这些重大风险对项目的总体影响程度;(4)制定控制风险的应对计划，确定降低风险发生的可能性并减少其不良影响的方法;(5)对已识别的风险实施监测、检查，不断识别新的风险，对风险计划及时修订、评估并实施。

3 BT模式下市政项目风险的种类和识别

对市政工程项目而言，具有对人、物、财等各项资源需求大，实施周期长，经济风险和技术风险大，涉及范围广等众多因素，不可避免地会遇到许多诸如政治、人文、物价、气候等不可抗拒或不可预见的事件。这就要求参建各方对建设风险要有清醒的认识，采取切实的应对措施，加强自身的风险防范能力和承受力。

3.1 BT模式下市政项目风险识别及分类

BT即“建设——转让”的简称。BT项目是由BOT项目演变而来的一种投融资方式，指政府或其授权的单位经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设，在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。

由于BT项目规模较大、投资多、技术复杂，涉及单位多及不确定因素多，风险及其不确定性也相对较大，管理难度远大于传统模式。BT模式主要包括融资、投资、建设、移交、回购等多个方面。企业在项目建设期内，将承担融资、投资、支付、管理等各种风险。

3.1.1 社会政治风险。即BT项目所在地区政治状况、政府行为可能对项目造成的风险，即指政治因素变动所带来的风险。如国内法律法规及政策变化、罢工、政变、暴乱等，也包括政府行为可能对项目造成的风险，这种风险可能引起增加成本，降低收益或项目终止的后果。

3.1.2 信用风险。投资项目融资成本高，融资量大，参与方多，项目的成败与否很大程度上取决于各参与方的信用度和合作诚意，因此BT项目参与各方彼此都存在信用风险问题。

3.1.3 融资风险。产生融资风险，主要与投资方的融资能力、项目建设规模和前期工作准备情况、项目执行过程中的变化、经济政策变化等因素有关，融资风险集中在融资方案的可行性和融资成本变化两点，是BT模式特有的风险，一旦发生就会造成损失。

3.1.4 项目回购风险。BT项目投资的回收依赖于政府回购，因此回购风险集中在政府履约上，政府履约回购既取决于政府信用，也取决于政府财政能力。

3.1.5 自然风险。自然环境水文、地质、气象不确定性给投资项目所带来的种种风险，如地震、洪水、风暴等。

3.1.6 市场风险。宏观经济因素变动所带来的风险，或由于市场价格的不确定性导致损失的可能性，如经济政策变化、金融风险、汇率和利率的变动。

3.1.7 技术风险。由于技术进步、新工艺、自然条件、技术规范等带来的风险，使建设项目目标发生损失的可能性，是项目风险中较为复杂的一种。

3.1.8 管理风险。由项目的组织结构以及人员素质等因素对项目造成的影响。

3.2 承包商重点风险识别及分类

承包商是业主的合作者，但在各自的利益上又是对立的双方，双方既有共同利益，又各自有风险。承包商的行为对业主构成风险，业主的举动也会对承包商的利益构成威胁。承包商的风险可大致分为四类:

3.2.1 招投标决策风险

承包商在项目实施前需要进行一系列的决策，这些决策无不潜伏着各具特征的风险。包括:

(1)决策风险。因信息取舍失误或信息失真，造成决策失误的可能性;(2)投标风险。投标是取得工程承包权的重要途径，中标取决于价格的竞争，施工单位在投标时，对工程实施的难度程度、项目成本、进度等缺乏合理的分析和预测，不管工程投资多少、规模大小、施工难易等因素，为中标而压低报价，从而导致风险。

3.2.2 建设单位带来的风险

市政工程大多属于作业点多且分散，施工中会涉及雨水、污水、电力、通讯等其他相关单位协同作业、交叉作业，工程项目的顺利实施，自始自终离不开与建设单位的配合，若建设单位管理水平差，导致征地、拆迁、交通疏导、施工手续办理等进展慢、各专业间不能及时协调，则会影响工期，增加建设成本。

3.2.3 缔约风险

(1)BT合同中条件不平等或存在对承包商不利的缺陷。如不平等条款、合同中定义不准确，条款遗漏或合同条款对工程条件的描述和实际情况差距很大;

(2)合同中对价款的规定不明确。BT项目的合同管理文件仅停留在原则规定性层次，不能提供适合BT项目建设的具体可参考的标准，对合同中最重要的合同价款的内容并没有指导性的规定;

(3)合同文件不具备足够的法律效力。大部分市政工程等政府工程项目实行BT模式的管理规定文件仅仅停留在规范性文件的层次，不具备足够的法律效力;

(4)没有统一的合同示范性文本，合同模式选择不当。在签定BT合同过程中，合同模式的选择未充分考虑BT项目的特点，直接采用建设工程施工合同范本，没有考虑是否适用于BT项目，没有考虑BT项目合同双方对合同条款的熟悉程度、合同风险意识、地方法律习惯等。

3.3 施工管理风险

3.3.1 资料出入

市政工程项目多处于市区，地下综合管网众多，工程发包人提供的管线资料、地质资料、地勘资料等有时可能会与现场实际出入较大，需要现场施工后才知道实际管线分布及具体走向。处理这些异常管线、地质情况或其他障碍物，都会增加工作量和延长工期，导致工程风险。

3.3.2 设计变更。市政工程项目大多存在交通影响大、工期短、边设计边施工等特点，容易出现设计图纸提供不及时或大量的设计变更，致使延误施工进度，导致工程项目经济损失。

3.3.3 施工管理技术不熟悉。承包商对线性工程或市政工程施工技术要求及相关规范不熟悉，缺乏类似工程管理经验带来风险。

3.3.4 成本管理风险。由于总包项目规模较大，内容过于复杂、技术难度大，专业分工多，在管理上难免会有顾此失彼，一旦劳动力、建筑材料和施工机械等资源组织和管理不当，当地劳务素质差、劳务费过高、材料短缺或供货延误，或是发生质量或安全事故等，就会给项目带来直接或间接损失。

3.3.5 合同管理不善，对合同的重视度不够，对合同风险控制意识不强。在我国工程建设中，BT模式下的合同制度体系不完善，导致对合同的普遍认识不足，重视不够和遵守合同的意识不强，加之合同管理人员业务素质良莠不齐，对合同管理和法律等专业知识不足，缺乏对合同的管理，忽视了合同风险控制。因此，难以对BT模式下合同进行有效的管理和风险控制。而合同管理却是承包商赢得利润的关健手段，承包商要利用合同条款保护自己，扩大收益，若做到这一点，则势必存在较大的风险。

4 BT模式市政工程项目风险的控制及对策

4.1 准确衡量自身综合能力和财务实力，挑选合适项目

企业自身融资能力是做好BT工程的强大支撑，综合衡量自身的经营特点、业务能力、资本实力等因素，精心挑选合适项目进行建设。

重视、加强和规范前期调研，聘请专业机构对项目可行性进行调研。在业务领域选择上，要优先选择自己擅长、熟悉的经营领域;在投资区域选择上，优先考虑经济发达、政府诚信较高的地方重点公用和基础设施、标志性建设项目;在具体项目选择上，须有政府主管部门批准的立项、环评等一系列合法文件，工程施工与技术难度适当，工期要求合理，投资额度在可承受范围内的项目。还需要调查当地在实施同类项目时政府履约情况、当地财政收支情况，项目回购是否有明确的资金来源，回购资金是否纳入当地财政预算，还需要对回购担保的主体或抵押的资格、政府换届等进行分析。

4.2 建立完善的风险管理机制，重视管理人员的素质教育和培养

BT模式作为一种新兴的投融资建设模式，相关理论和应用研究并不多，作为BT项目承包人，企业不仅面临着政府信用和还款能力、不可抗力等外部风险，也存在承包方自身原因导致的工程质量、安全、成本管理等内部风险。市政工程项目合同管理和风险控制的环节多，若BT模式下合同管理和风险控制体系不完善，将对合同风险不能有效控制。因此，应重视风险管理，以提高市政工程建设的管理水平、建设质量和经济效益。有必要建立风险管理体制，选择专业素质高、专业知识丰富、应变能力强、工作经验丰富的专业技术人员承担风险管理工作;要求各级管理人员熟练掌握相关的法律法规、规范等;不断地学习BT模式的相关理论和专业知识，通过专业培训、专题学习和讨论等多种形式的学习，提高自己的综合素质和业务水平。

4.3 加强合同管理

4.3.1 加强合同管理的规范化

合同是工程项目参与方履行各自职责和协调各方关系的依据，为加强合同管理工作的规范化，确保合同签订的合法性、合理性，可组建专门的合同管理小组，制定合同管理规范化，标准化的流程，确保工程合同风险在管理过程中得到有效控制。

4.3.2 合理运用变更

当原材料价格和人工、机械成本增加时，建设成本将会大幅增加，难以保证项目公司的利润。因此，合同变更是减少工程损失的重要手段，应合理运用变更，寻找合理索赔的依据，保证利润。

4.3.3 加强合同缔约管理

在BT合同签订时，对项目中涉及的承包范围、工期、质量要求、项目定价、设计变更、融资费用、人工价差、材料价差、机械价差、计价依据、违约责任、担保方式等要有明确约定。要求业主提供足额的回购担保，降低回购风险。

4.3.4 加强项目成本管理

施工阶段是工程建设的一个重要阶段，是将工程设计图纸变为物质形态的工程实体的主要阶段。在施工阶段承包商不仅需要有合理高效的施工组织设计和资金使用安排，还需要人力、机械、和材料等各个方面的配合。此外，施工方案的选择、施工设备的选型、施工进度计划的安排、使用定额水平的高低、合同管理、工程变更处理等，都会对成本控制有很大的影响。因此，加强项目成本管理，推进项目施工过程中的全员、全过程、动态的成本管理制度，建立工程成本风险的预警体系。每月将项目施工中发生的实际成本与预算成本进行比较，找出差距，分析原因，或改进施工方法或调整成本预算，对于成本异常的发出警报，专题研究解决。

4.3.5 做好劳务分包商的使用和激励，严把质量关

项目建设质量是投资成败的关键，关系到BT项目建成后能否顺利移交及投资者投资成本效益的收回。BT模式项目投资建设分为融资和建设两个阶段，在建设阶段实行的是投资者对项目总承包的方式承建，项目投资者将一部分项目得到政府许可后再分包出去是在所难免的事，如果对分包商的承接能力、技术力量、施工水平、设施设备、管理手段等把关不严，或者分包与总包之间的施工、管理、原材料配套等方面衔接不好，加之投资者本身也受技术力量、管理手段、对复杂技术问题的处理等方面的影响，就容易出现质量问题。因此，要根据现有建筑法规和合同约定的规定，对专业分包、劳务分包等及时办理分包手续，可通过招投标选择信誉好、实力强的劳务队伍，并建立相对稳定的合格分包商资源库，做好定期考核，以减少风险。

5 结语

风险对管理者来说是一种强有力的挑战，有的风险可以回避，有的风险可以控制，有的风险必须迎头而上。作为BT模式下市政工程项目的承包商，肯定会面临各种风险，但是，风险与利益是并存的，我们可以采取相应的措施来控制风险，达到较好的经济效益，同时有助于提高竞争力和管理水平。 ■