胡旭皓

（太原科技大学法学院，山西太原030024）

城市房屋征收中公共利益的程序控制

胡旭皓

（太原科技大学法学院，山西太原030024）

公共利益的界定是房屋征收程序的前置性要件。由于公共利益有其内涵和外延的不确定性，为充分地保护被征收的人的利益，有必要建立健全一套合理科学的征收程序来保障和控制公共利益的适用。征收程序中，公共利益的界定主体、听证程序和司法审查均存在着弊端，应该采取以下措施予以完善：公共利益的界定主体应该是全国人民代表大会或其常务委员会。应将以公共利益为内容的听证纳入到听证范围当中去。赋予法院对房屋征收决定全面的司法审查权并保障行政诉讼审判的独立性。

征收；公共利益；程序；控制

我国《宪法》第10条，《物权法》第7条、第42条和第148条，《土地管理法》第2条和第58条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条、第2条和第8条都规定了公共利益是国家对土地或房屋进行征收的前置性要件。由于“公共利益”是一个模糊不清的概念，不仅其内涵外延界定不清楚，而且“公共利益的判断主体、判断标准十分模糊”，［1］导致了“公共利益”概念被滥用，使“公共利益被异化为谋取财政收入、官员政绩甚至个人私利的手段”。［2］虽然国务院2011年1月19日第141次常务会议通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《条例》）对公共利益的内涵以“列举+概括”的方式进行了界定，但是，“无论怎样详明的标准体系，毕竟都是抽象的，因而不可能自然而然地导出何为公共利益；同样，无论如何冗长的列举，都不可能穷尽公共利益的类型和社会事业。”［3］笔者以为，既然公共利益的概念无法界定清楚，不如建立健全一套合理科学的征收程序来保障和控制公共利益的适用。

一、对公共利益进行程序控制的必要性

首先，程序有其独立的内在价值。程序不仅仅有实现实体公正的外在价值，更重要的、终极的价值是其独立的内在价值，也即“利益主体参与程序并自主行使权利足以确立程序结果在道德上的可接受性”。［4］公共利益的程序控制也不例外。只有让房屋征收中被征收人及相关权利人充分参与到公共利益的界定程序中来，充分保障他们的知情权、参与权和表达权，那么最后的房屋征收决定是权利人自己行使权利、表达自己意思的结果，在其心理上和道德上当然具有可接受性。因此，“公共利益不仅需要目的的价值之正当性，更需要倚重形式程序的合法性，只有这样，公共利益才是真的善和美”。［5］

其次，公共利益本身需要程序的控制。公共利益“不是对实质目标的追求，而是存在于不同集团利益协调的过程中”。［6］“程序把冲突的主体纳入理性的谈判桌上来，通过程序正义的价值束缚，为各方营造一个理性对话的场所，和平博弈，为达成共识提供技术支持。”［7］城市房屋征收会牵涉到方方面面的利益，这就需要一个公正合理的程序来对这些复杂的利益进行协调，而这个协调的过程也就是对公共利益进行程序控制的价值所在。

再次，对公共利益进行程序控制更多地是为了保护被征收人的利益。房屋的征收主体是拥有公权力的政府，被征收人的财产权极易受到公权的侵犯，如果征收过程中做到程序公开、公正、允许当事人充分参与其中，且对被侵犯的权利能得到及时的救济，这样被征收人的合法利益就能够获得切实的保障。

二、我国对公共利益进行程序控制的立法评析

《条例》对房屋征收的程序作出了较为全面的规定，对公共利益的界定和实现也起到了积极的作用，但存在的问题也是显而易见的，主要表现在以下几个方面：

（一）公共利益的界定主体不科学

《条例》第4条、第8条规定了作出房屋征收决定的主体是市、县级人民政府。由此看来，公共利益范围的界定主体是《条例》的制定者国务院，具体界定者是市、县人民政府。这不符合我国现行法律的规定。《中华人民共和国立法法》第8条第6项规定了对非国有财产征收只能制定法律，国务院以行政法规的方式界定公共利益的范围显然是一种越权行为。同时，这意味着行政机关既是房屋征收的决定者，亦是执行者。这样的规定违背了“不能做自己案件的法官”的原则，无法有效地约束行政机关的自由裁量权和保障公民的个人合法权益，也而带来了一系列突出的社会问题，如“钉子户”和暴力拆迁等。

（二）听证程序和公示程序的不完善

1．听证程序不完善。一是没有将征收房屋目的的合法性——“为了公共利益”这一法律规定的征收必备的目的性要素纳入到听证程序范围中去。二是听证程序规定的过于简单，不具有操作性。《条例》笼统地规定了听证会要有被征收人、公众和专家参加，但这些人怎么产生、比例是多少以及他们有哪些权利和起什么样的作用没有进一步具体的规定。三是对听证会的记录形式及法律效力没有明确、详细的规定。

2．公示程序不完善。尽管《条例》第十条规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见”，第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”，第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”，但是没有规定公布、公告的方式。

（三）司法审查的局限

征收程序中的司法审查是指被征收人不服行政机关作出的房屋征收决定的，可以提起行政诉讼。由法院对征收决定的合法性与合理性进行审查。《条例》第十四条规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。此条是被征收人不服征收决定的救济条款，也是法院对征收决定的司法审查条款，这意味着我国在对城市房屋征收中公共利益的界定程序上向前迈出了重大的一步。但是，这条救济条款有其自身的局限性，也有其依存的我国当前行政诉讼的不足。自身的局限性一是未明确法院是否有权对征收房屋目的——“为了公共利益”进行审查，这无形中给法院在对征收行为是否符合公共利益进行审查时带来了操作上的困难。二是法院对征收行为的司法审查是在房屋征收决定作出以后开始的，是种事后的审查，无法及早地发现房屋征收中的问题，难免造成矛盾升级。此条条款外部的局限性是被征收人对征收决定提起的是行政诉讼，而我国当前的行政诉讼存在诸多弊端，如受害范围狭窄、案件撤诉率高、执行难等。因此，对征收决定的司法审查的效果也将大打折扣，被征收人的权利救济形同虚设。

三、对公共利益进行程序控制的立法完善

（一）明确公共利益界定的主体

人民应当是公共利益最为权威的决定者，公共利益的界定权应该掌握在“公众”手里。由公众决定公益内容的最好形式，就是通过人民的代表机关或代议机构来制定法律。［8］据此，立法机关应该成为公共利益的界定主体。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会是我国的最高的权力机关和立法机关，是人民权力的代表机关，对公共利益的界定由其通过立法来实现。行政机关作为执行权力的机关，不应该成为公共利益的确定机关。这样可以约束各级政府对公共利益界定的自由裁量权，避免各级人民政府以公共利益之名行“个人利益”之实。

（二）听证程序和公示程序的完善

1．听证程序的完善。

在公共利益的界定过程中，听证程序起着至关重要的作用。“听证程序突出了双方当事人参与性，兼听则明，能有效防止政府决策对个人利益与公众利益的偏袒，同时事先的告知协商能有效地缓解公共利益实现过程中的摩擦，增强行政效率”。［9］因此，针对上文听证程序的缺陷，须从以下几个方面完善听证制度：

第一，对听证程序的听证范围进行扩容。现有的法律法规中，仅规定了权利人有权就房屋征收补偿、安置方案的内容申请听证，并未将征收房屋目的的合法性——公共利益纳入听证程序的范围，这不利于从源头上防止城市房屋征收权的滥用，因此，必须将以公共利益为内容的听证纳入听证范围当中。

第二，明确与会人员的构成及参会方式。应当具体规定参加听证会的被征收人、公众和专家的人数、构成比例、产生方式和表决权的分配比例。在进行听证、评估时，应坚持利害关系人回避、区域回避的原则，同时，可以通过匿名评议、追究责任等制度来确保听证的科学性和独立性。唯有如此，才能使与会人员对听证结果更加有心理上的可接受性，才能确保征收决定是出于公共利益的需要。

第三，具体规定听证记录的形式。实践中，听证记录存在着不规范、不明确，不客观的现象，这严重影响了听证的效果。因此，建议采用笔录和录音录像两种方式，严格规范听证记录，确保听证记录能够全面、客观反映听证会的内容。此外，须明文规定将听证记录应当作为行政机关裁量的重要依据，以明确其法律效力。

2．公示程序的完善

公示程序的目的在于保障之被征收人和其他权利人的参与权与知情权。《条例》规定了应当将征收补偿方案、征收决定及时公布，但对公告的方式却没有规定。笔者认为，除对被征收土地的相关权利人进行书面告知外，还应当对土地征收的相关事宜在电视、电台和报纸等媒体上进行公告，尤其对土地征收的目的——公共利益进行重点公告。

（三）司法审查的完善

第一，赋予法院对征收决定全面的司法审查权。《条例》规定的是对征收行为的司法审查权，在将来立法时应明确规定“法院应当对征收行为是否符合公共利益进行审查”或“被征收人认为征收行为不符合公共利益的，可以提起行政诉讼”，同时，也应规定法院对公共利益界定的全程审查的制度，而不仅是事后的审查。这样规定可以提前审查房屋征收中因补偿、安置发生的纠纷，更充分地保护被征收人的权益。

第二，保障审判的中立性，减少对行政诉讼的干扰。被征收人对征收决定不服提起的是行政诉讼，而形成行政诉讼的诸多问题的一个重要原因就是审判不独立。由于我国目前司法体制的诸多弊端，法官审理案件很难摆脱来自系统内部行政化管理的压力和外部政府或团体的干扰和影响。因此，征收程序中司法审查的完善更多地依赖于司法体制以及其他配套制度的改革。日前，正在上海、吉林等地试点的省级以下法检系统人、财、物垂直管理的司法体制改革方案为保障法院审判独立带来了曙光。从长远来看，可以考虑设立行政法院确保审判的独立性与权威性，而在现在的行政诉讼制度框架内，“通过积极适用指定异地管辖来最大限度排除干扰、实现正义，已被学界和实务界所认可”。［10］只有使行政诉讼受到干扰和影响越小，才能使法院对征收是否符合公共利益的审查越公平，公共利益界定的司法程序才会更加完善。

四、结语

公共利益的需要是房屋征收权的前置要件，它涉及到公民私有财产权的保护。现行法律对公共利益的缺陷性规定，无法有效解决现实中关于房屋征收所引发的法律纠纷问题，这不仅会损害公民的合法权益，还会助长政府权力滥用。公共利益是一个实体法律概念，将公共利益的界定停留在对其概念的界定上是不可靠的。因此，我们应通过程序保证的方式界定公共利益。只有这样，才能防止行政机关对公共利益肆意解释，才能防止被征收人的利益受到侵害，才能更好地规范房屋征收行为。

［1］刘道远．土地征收制度中的公共利益研究［J］．北方论丛，2007（5）：153．

［2］冯磊．公共利益的异化及其防范［J］．甘肃理论学刊，2010（5）：79．

［3］房绍坤．论征收中“公共利益”界定的程序机制［J］．法学家，2010（6）：46－52．

［4］樊崇义．诉讼原理［M］．北京：法律出版社，2009：292．

［5］许中缘．论公共利益的程序控制——以法国不动产征收作为比较对象［J］．环球法律评论，2008（3）：24．

［6］徐健．城市规划中公共利益的内涵界定——由一个城市规划案引出［J］．行政法学研究，2007（1）：71．

［7］朱海英．论程序理性的政治意蕴［J］．探索，2004（5）：42．

［8］陈新民．宪法基本权利之基本理论（上）［M］．台北：三民书局，2002：137．

［9］孙丽岩．公共利益服从的博弈分析［J］．法学，2004（10）：19．

［10］莫于川．我国《行政诉讼法》的修改路向、修改要点和修改方案［J］．河南财经政法大学学报，2012（3）：26．

（编辑：佘小宁）

On Procedural Control of the Public Interest on Urban Houses Levy

HU Xu－hao
（School of Law，Taiyuan University of Science and Technology，Taiyuan Shanxi 030024，China）

The definition of public interest is the basic element of the housing levy procedure．Because of the uncertainty of public interest＇s connotation and extension，it is necessary to establish a set of reasonable and scientific acquisition procedures to protect and control the application of the public interest in order to adequately protect the interests of expropriated people．There are disadvantages in the defined subject of public interest，hearing procedures and judicial review．The following measures should be taken：the definition of the subject in the public interest be the national people＇s Congress or its Standing Committee；the hearing content of the public interest be into hearing range；comprehensive judicial review on housing levy be imposed on Court and the independence of administrative litigation trial be guaranteed．

Levy；Public interest；Procedure；Control

D912．1

：A

：1671－816X（2015）03－0279－04

2014－11－04

胡旭皓（1987－），男（汉），山西原平人，硕士研究生，主要从事诉讼原理方面的研究。