王海峰

(湖南省委党校湖南行政学院，湖南长沙410004)

党的群众工作创造基层民主的社会基础
——基于利益实现的逻辑

王海峰

(湖南省委党校湖南行政学院，湖南长沙410004)

民主是在人的发展与制度变迁的相互促进中发展的，建构民主的前提条件是要创造和培植民主赖以生长的社会基础。人在民主发展中的主体地位决定了群众利益是民主的社会基础的根本。在中国的政治逻辑中，基层民主的发生和发展离不开政党的作用。中国共产党在规范基层民主的同时，也在不断推动基层民主的发展。群众工作体系是政党直接与社会发生联系的实践载体和工作平台。在群众工作的过程中实现群众利益是社会发展的基础，也是基层民主发展的有效动力，群众工作过程就是群众利益的实现过程。实现群众利益，要求党的群众工作须以政权为依托，以服务为载体，以制度为支撑，以治理为机制，以法治为保障，来创造基层民主的社会基础。

利益实现;群众工作;基层民主;社会基础

基层民主是社会主义民主政治建设的基础性工程。基础不牢，地动山摇，基层民主的平稳有序发展，可以为中国的整体性民主建设提供深厚的群众基础和社会基础，也只有基层民主的健康有序，才能保证整个社会主义民主政治大厦的坚实稳固。但是，任何民主政治都是人的发展与制度变迁相互促进的有机体，民主终究是要解决人的生产与生活的秩序问题，民主的成熟与巩固也需要诸多支撑条件。因此，基层民主的发展需要放到人与社会的发展逻辑中思考。在中国的政治逻辑中，中国共产党的建设在很大程度上决定着政治建设和政治民主的走向和议程，基层民主的发生和发展离不开政党的作用。群众工作作为党的根本工作方式，无疑与基层民主实践有着紧密的联系。为此，本文从政治学出发，考察群众工作在基层民主发展中的重要政治作用以及如何发挥作用。

一、发展民主与民主的社会基础

在世界的逐步去魅中，传统权威被戳穿、取代或丧失，独裁与专制势必被打破，民主成为统治者正当、合理、有效的合法性来源。民主的本质是人民的统治和人民当家作主，寻求的是多数人的权利，要求的是对公权力的制约与对个体的保护。从人类文明历史发展的内在逻辑来看，人的自由本性和人类社会生活向善的内在规定性决定了“人民的统治”、“人民当家作主”是人的内在价值诉求，也是人类以各种形式组织起来，在共同体中生存发展的基本制度形式，民主因此成为人类构建公共生活的出发点和基本归属。作为天下公器的民主，既是一种理想的生活方式，也是一种现实的政治形态和国家制度。

从人与社会的基本关系来看，在一定意义上，民主的本质是人在社会中不断解放，追求人的自主性以实现人的主体性的过程，现代民主就是建立在人的不断解放和现代社会基础之上的。马克思指出“政治解放一方面把人变成市民社会成员，并成为利己的、独立的个人，另一方面把人变成公民，变成法人”［1］448。这样，人的物质生活和政治生活也就分离。人民终于能够平等地享有政治权力，尽管社会的不平等依然存在。“历史的发展使政治等级变成社会等级，所以，正

著名政治学家里普赛特通过实证研究，不仅分析了经济的增长与民主成长之间的关系，“财富的水平同样会影响一个国家能够在他的公务人员与政治家中培植起普遍主义原则(竞争选举、无私从政)的成功程度。国家越是贫穷，越是强调裙带关系——亲戚和朋友的支持。普遍主义原则的薄弱将减少作为现代民主国家的一个条件的有效官僚政治成长起来的机会。”［2］他还指出以公民文化为载体的政治人的场域和公民社会的结构是稳定的民主得以生成的必要条件。“稳定民主的几率仰赖于提升社会阶层、群体和个人多重交叉的政治性隶属关系的程度。如果人口中占优势比例的部分都受到来自相互冲突的政治力量的交叉影响，那么这些群体和个人就会倾向于减轻政治冲突的强度。”［3］罗伯特·帕特南也论证了由人的集体活动所形成的社会资本对民主的意义。“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”［4］“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。它们成为公民共同体的本质特征。与此相反，缺乏这些品质的非公精神的共同体，也是自我增强的。在恶性循环的令人窒息的有害环境中，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞，在互相强化着。”［4］127－128实际上，托克维尔、马克斯·韦伯、里普赛特、帕特南等西方学者对民主的实现达成的共识是:稳定的民主需要多元的政治要素和社会要素的支撑，主要包括政治宽容的价值、公民文化、社会自治、中产阶级和阶层、稳定的经济增长、官僚体系、法治规则等。也就是说，建构民主必须建立于一定的社会基础之上，尤其是在一个缺乏民主基础的发展中国家，建构稳定的民主制，其前提条件是要创造和培植民主赖以生长的社会基础，这主要包括相当高的经济发展水平、充满活力的市民社会、稳定且庞大的中产阶层和有底蕴的公民文化。

二、基层民主发展与群众利益

中国作为后发现代化国家，发展民主是执政党的生命力所在，基层民主则是社会主义民主最广泛的实践。尽管中国基层民主的起步是源于国家对基层秩序的需求，更多是将基层民主作为一种管理社会的手段和机制，但是，基层民主一旦启动，民主自身的内在逻辑必将作为一种基础力量甚至是根本性力量去影响民主发展的内在结构和外在形态。因为民主从根本上是来源于社会，民主发展的根基一定是依存于和复归于社会，从社会之中汲取力量、更新血液，从社会发展变革的过程中探寻动力，建构形态。社会由人构成，人是社会存在的主体，民主的基本属性决定了人在民主发展中的主体地位，因此人民群众是民主发展的真正依托和归宿。“思想本身根本不能实现什么东西。思想要得到实现，就要有使用实践力量的人。”［5］320人民群众是实践的主体，是历史的真正创造者。因此，基层民主发展的必然是为了人民，以人民群众为中心，而人民群众的根本则是利益。利益问题，是现代政治要解决的根本问题。利益既是人民群众社会联系的基础，又是社会关系的集中体现。马克思在《神圣家族》中指出:“感性的印象和自私的欲望、享乐和正确理解的个人利益，是整个道德的基础。”［6］对个体利益的认识和把握，是历史唯物主义群众利益观的逻辑起点。正是有了个体利益，才有了公共利益，个人利益在历史上的任何时候，都是公共利益形成发展的基础;正是有了个体利益，才创造和形成了社会的本质和社会联系这种客观现实。群众是最大的民主，在中国讲民主就是讲群众，而讲群众核心是保护群众的利益，视人民群众的利益高于一切，将人民群众的利益置于第一位。因此，群众利益成为民主的社会基础的根本。

群众利益的实现是人民民主的内在规定。从政治制度层面看，民主是一个由公共权力的代表性所产生的民众认同程度的合法性问题;从政策过程来看，民主是一个政府体系对民众需求实现程度的有效性问题。人民民主的本质就在于，享有平等权利的人民群众成为国家权力的源泉，由群众所构成的人民也因此成为决定国家的最终力量。人民民主尊重人民群众的主体地位，认为群众是公共权力的来源和基础。人民民主的建构是以保障人民利益作为至上方略的，核心是人民当家作主。在《共产党宣言》中马克思、恩格斯曾庄严宣布:“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”［5］411中国共产党在中国的民主化进程中，其使命和追求就是建立实现人民群众利益的人民民主。人民民主的政治意义在于:能够有效地限制国家成为直接奴役社会的力量、或者成为某一个利益的代表与普遍的人民利益对抗、或者成为一部分人统治和压迫另一部分的工具，保证了国家属于人民，人民治理国家。在中国的政治逻辑中，人民民主是在人民内部多元力量的联合与团结的基础上形成的。在党的政治实践中，人民民主就是从“各革命阶级联合专政”的新民主主义政治发展而来的。因此，人民力量的联合与团结是人民民主的前提。人民民主的基本价值是人为发展之本，发展以人为本;人民为国家之本，国家为人民服务;人民当家作主，共建人民国家［7］。在党的工作议程中，从“群众利益无小事”的原则出发，凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。这里，已经指明了民主发展的一个实质问题，即群众利益是民主发展的根本。

群众利益的实现是基层民主真实发展的标志。利益关系在本质上是人们的经济关系和生产关系的反映，利益关系是社会关系的核心，是一切社会政治生活的原点。“追求利益是人一切活动的动因，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”［1］82。民主实现的重要表达形式就是公共权力能够为社会提供公共产品和有效的公共服务，以满足人民群众日益增长的公共需求和公共利益诉求，即群众利益。民主的过程实际是利益的表达和整合的过程，基层民主就是要对复杂的社会利益进行利益调整和利益整合。基层民主所要形成的人民群众在政治上的平等主体地位，所创造的各种人民群众参与政治的形式，都有利于人民之间通过平等参与、公正协商的方式解决利益冲突，实现良好的治理。从这个意义讲，群众利益是推动基层民主发展诸多要素和各种条件能够发生作用的基本纽带，群众利益也是基层民主发展的核心内容，群众利益维护直接关系到基层民主能否真正成长和壮大。而基层民主的发展只有充分发挥利益代表功能、利益整合功能和利益实现功能，协调多元利益，有效妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，才能获得持久的生命力。只有让人民群众对党与政府的认同建立在利益满足的前提之上，让群众从过去那种“感恩性”认同转变为利益认同，真正将党看成是代表和维护其根本利益的“自己的党”，真实的民主才会生成。

三、群众利益逻辑下的群众工作

任何民主追求的实现最终都离不开国家。在中国的国家体制中，基层民主的发展更离不开政党的作用。作为国家建设的领导力量，中国共产党在规范基层民主的同时，也在不断推动基层民主的发展。在中国共产党的实践工作体系里，承担此角色，发挥此功能的就是党的群众工作，群众工作体系是政党直接与社会发生联系的工作平台和实践载体。

群众工作是代表群众利益和表达群众利益的基本途径。作为党的生命线的群众工作，立足于表达最广大人民的根本利益、最大多数人的利益和不同方面群众的各种合法的利益要求，实现党与人民群众间经常的、适时的、广泛的密切联系，畅通党与人民群众的联系及利益表达的渠道，把握人民群众对不同利益的关注，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，因此群众工作是一种有效的群众利益的代表和表达机制。群众工作是协调和整合群众利益的基本途径。群众工作作为党联系群众的主要方式，在本质上，是协调国家与社会的关系，行使群众利益协调和整合的一套工作体系。它能够在社会结构功能变迁的过程中，及时了解并引导人们的思想动态和利益趋向，掌握群众的利益关系和利益冲突，疏导情绪，化解矛盾，实现不同社会群体利益取向的多样性与差异性的统一，从而把握社会脉搏，聚合社会资源，从容进行社会整合。群众工作是引导群众组织发展和群众应急管理的基本途径。党的群众工作强调人民群众的首创精神，尊重群众的积极性，注重发挥人民群众在自我组织管理方面的功能与作用，通过结构整合、功能开发，柔化管理等，立足于提高群众组织的凝聚力、感召力和号召力，可以使群众组织在群众动员等方面更具亲和力，可以使群众组织充分发挥群众自我管理、自我教育、自我服务的功能。特别是在应急管理方面，群众工作体系可以充分调动群众的力量，发动和动员群众，发挥群众参与救灾的作用、鼓励群众进行互帮互助，组织群众做好相关预案和预警机制、强化信息搜集、细化信息研判、开展灾害应急演练等群众应急管理的基础性工作。

四、群众工作过程中的利益实现

群众工作过程就是群众利益的实现过程。在群众工作制度化和机制化的过程中实现群众利益，是社会发展的基础，也是基层民主发展的有效动力。在中国社会大转型中，现代社会的成长和基层民主发展的客观情势，要求党的群众工作必须以政权为依托，以服务为载体，以制度为支撑，以治理为机制，以法治为保障，来创造基层民主的社会基础。

第一，以政权为依托。执政时期群众工作需要从政党领导和政党执政有机结合的逻辑出发，这不仅仅是政党发挥自身的政治与组织功能直接动员群众，直接组织群众、管理群众的过程，更是党通过执掌国家政权，运行公共权力，以制度化、程序化、规范化的政权体系来实现对社会的组织和管理。也就是说，在执政的逻辑中，维护和实现群众利益仅仅依靠或过分强调政党对社会的直接服务功能是不够的，更多是要依托于政权开展党的群众工作，立足于政权本身、以政权的功能发挥开展好党的群众工作。只有在这个定位基础上，党的群众工作才可能全面和科学。

一是通过合法、合理、有效的途径使政党为民服务的主张上升为国家意志。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党的意志上升为人民意志的制度化途径和必然选择。毛泽东明确指出，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要形式，也是群众监督行政首长的基本方法、基本形式［8］。党依照宪法和法律进入国家政权，依法运作国家政权，实现在国家政权的制度框架内的全面执政。

二是推进政府的公共伦理建设。对人类政治生活而言，公共伦理建设既是政治生活对于伦理的必然要求，亦是政治生活对于人类诸种公共生活以及人类存在和发展公共性作用的展现。“公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法确立公共行政的方向。”［9］公共伦理就其本质而言，是公共生活的价值规范与取向，公共、公平、公正是其基本的维度。以政权为依托，关键是政府体系要加强公共伦理建设，确立合理的价值理念和政治准则，使政府自身的角色和运作、政府能效的发挥以及各社会主体都能够符合公共伦理的基本要求，使公共伦理能够成为权力、法制等层面之外规约公共生活的一种价值规范，成为引导政府和社会个体发展方向的基本准则，使政府的公共性与服务性的本质要求能够得到更好地实现，公共政治生活亦能够得到更加优化。

三是发挥基层人民政协的民主协商功能。在群众工作体系里，基层人民政协的民主协商是一种群众意见的表达过程，同时也是中国共产党对各种群众意见的综合处理过程。以人民政协为平台和载体，开发政权体系与社会主体之间的民主协商，充分发挥社会协商对话制度和政治协调机制，建立广泛的统一战线，在制度范围内扩大社会的政治参与，协调和综合各方的利益，这既是新时期基层民主发展的内在要求，也是新时期群众工作创新的重要方向。

第二，以服务为载体。现代政党的基础在社会，党的建设与社会建设的协调发展是现代国家建设的内在要求，服务社会是政党永恒不变的政治使命。因此，党的功能体系必须面向社会，领导社会发展，代表社会利益，表达社会需求，服务社会大众。党的群众工作体系，是政党直接与社会发生联系的工作平台和实践载体。从理论逻辑来看，群众工作就是政党扎根于社会，政党作用于社会，本质是政党服务社会。政党正是在领导社会和服务社会的有机互动中实现自身的社会化，政党服务社会既是执政党重要的社会政治功能，也是实现群众利益的重要载体。从现实运行的逻辑来看，服务群众是中国共产党的责任、使命与功能所在。政党服务社会，不仅体现为党动员自身的组织力量服务社会，而且体现为党动员和组织社会力量服务社会;不仅体现为党对各类社会群体的情感和物质的关怀，而且体现为党对各类社会群体权益的制度和法律的保障。以服务为载体，要求党的群众工作必须联系群众，团结群众，通过各种途径和渠道，表达社会意愿，协调社会利益，化解社会矛盾，平衡社会关系;健全党的支部和党的基层组织工作体系，组织党员，使党的组织和党员成为社会的核心和中坚力量;通过党的基层组织与党员，与社会各类群体与组织建立广泛的联系，并将他们凝聚在党的组织周围;党通过其组织、党员以及所联系的社会资源，建立党服务社会的工作体系，形成制度化、组织化的社会服务;党的基层组织通过党员和外围组织(工青妇)，参与社会的治理，主导社会的治理结构［10］。

第三，以制度为支撑。近现代以来，中国在现代化和民主化的世界浪潮中，开始了现代国家建设的历程。制度是建构新的社会体系与现代国家稳定、建设与高速运转的支撑和保障。制度不仅仅包括一个国家的政治制度、经济制度和社会制度，还应该包涵着特定社会的传统习俗、行为、文化模式以及构成制度的规则、规定、规章等。在政治现代化中，任何政治共同体和国家都是为了创造一个稳定且持续的现代制度体系，因为现代制度体系代表了一个特定社会里人们所制定出来的和有组织的实践，它合理界定个人权利和公共权力的范围和界限，合法保障个人自由和社会机体的正常运行，其内核是民主、法治、共和、正义等人类文明的一般原则和共识性价值。“国家建设的最高境界就是制度的屹立，它体现为两个方面:一方面是制度获得有效的权威，成为社会稳定和发展的基础与保障;另一方面是制度与经济、社会、文化高度契合，获得广泛认同，具有持久的稳定性和持续性。”［11］政治制度对人类生活本身的影响是决定性的，直接决定了个体在社会中的角色定位［12］。因此，基于现代国家制度建设的逻辑，群众工作的过程必须以制度为支撑，建构以国家法律、社会制度和公共权力为基本手段，以执政资源为主导的民主、平等、和谐的运行机制，以良好的运行机制搭建群众工作的制度化。以制度建构、制度整合、制度开发、制度量化、制度考核、制度问责建构群众工作的制度化体系。以制度约束权力，以制度规范程序，以制度保护权利，以制度保证效果，搭建制度化的工作平台和工作程序，以促进群众工作体系的规范化、科学化、常态化、系统化、实效化。

第四，以治理为机制。当今的全球化进程和工业社会向后工业社会的转型已经引发了普遍性的国家治理危机［13］。随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，各种社会力量和市场力量日益兴起，多元主体共同参与共同管理的格局将成必然。在多元力量博弈的基层社会，公共秩序不仅关系到普通民众的切身利益，而且也影响到社会稳定和政权合法性。于是，治理成为社会发展的必然要求。治理是各种公共的或私人的个人和机构在管理国家经济和社会发展中权力行使诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。治理是对管理的突破与超越，更强调发挥公众、市场、各类社会组织、媒体、NGO的作用，实现政府对社会的放权，还权于社会、还权于民众，实现社会的自主管理，真正实现社会自治。全球治理委员会将治理的概念定义为个人与公司机构管理他们自身事务的不同方式之总和，是一个连续的过程，多种多样或互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法［14］。在中国，党既是一个领导力量，协调着政府、社会与公众对社会的治理，同时也是一个治理力量，既可以作为执政党来治理社会，即作为国家的力量治理社会;也可以作为社会政治组织治理社会，即作为社会力量参与社会的治理。显然，处在治理状态中的群众工作，只有顺应治理的趋势和要求，以治理为机制，准确定位政党社会治理中的使命与功能，政府在社会调控和利益协调中的功能，逐步还权于社会，放权于民众，构筑不与民争利、不与社会争利的超脱型利益格局。以治理为机制，主动将党的力量纳入到多元治理主体的结构之中，正确规范和引导基层群众自治组织，整合各种民间组织等社会治理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的的社会治理格局;以治理为机制，充分发挥党组织自身的政治优势和组织优势，更多地通过党组织的政治资源来治理社会。

第五，以法治为保障。法治是现代国家建设的保证，也是中国共产党治国理政的基本方式，是群众工作过程中群众利益实现的根本保障。其一，法治是现代国家建设的保证。法治是现代市场经济和民主政治的核心特征和基本要素，一个有效运转起来的法治体系是现代国家的重要支柱。依法治国是确保中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心的制度基础。在群众工作过程中，法治提供了衡量的准绳，充当了约束政府与公共权力的“笼子”。群众工作中的现实逻辑是以法治国家与法治政府建设为基础的，它要求规范政府服务群众行为，增强政党联系群众的合理性，推进党的群众工作科学化，强化执政党自身的合法性。其二，法治是治国理政的基本方式。在现代国家建设的框架下，法治是治国理政的基本方式。对群众工作而言，群众工作的开展，群众利益实现过程中利益矛盾的化解、利益纠纷的调解最终都需要通过法治的方式予以解决。对于群众来讲，社会个体利益的维护，权益的保障均依赖于法治的完善，依赖于法治国家与法治社会的建设。

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［责任编辑:赵秀丽］

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:1672－6219(2015)01－0019－05

2014－10－18

2011年国家社会科学基金项目“党的群众工作与基层民主建设的路径和机制研究”(11CZZ007);中国博士后科学基金第6批特别资助项目“群众路线与基层民主协商——基于创新型政党的使命”(2013T60140)。

王海峰，男，湖南省委党校、湖南行政学院党建部副主任，副教授，政治学博士，党建专业博士后。如基督徒在天国一律平等，而在人世不平等一样，人民的单个成员在他们的政治世界的天国是平等的，而在人世的存在中，在他们的社会生活中却是不平等”［1］334。因此，人的解放和社会的独立是真实的民主得以生成的条件，也就是实现民主的基础。正是基于此逻辑，马克思认为法和国家的形式既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的综合，应该到政治经济学中去寻找。因此，民主的源头和基础应该到经济形态和现代社会中去寻找。