王波

摘 要：保障性住房的选址是保障性住房工作的重要组成部分。通过对重庆保障性住房选址的调查，分析目前选址存在的问题，提出如下建议：在居住控制用地上，有时序地选址；控制用地规模，与不同收入人群居住用地混合；公交先行，发展以公共交通为主导的住区模式的选址；以期优化保障性住房的选址，更好地服务民生。

关键词：重庆；保障性住房；选址

中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）07-0143-03

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成[1]。重庆经过了多年的发展和完善，保障性住房已到达一定规模。而住房的选址具有一定不可逆性，一旦实施，会对整个城市的空间布局以及社会结构，甚至是城市发展都会产生影响[2]。因此，保障性住房的选址是保障性住房工作的重要组成部分，对重庆保障性住房选址进行调查和研究，有助于更好地服务民生，促进社会和谐稳定。

一、重庆保障性住房的发展与完善

（一）住房制度改革的序幕

住房制度改革前解决居民住房的主要途径是公有住房，公有住房是由国家以及国有企业、事业单位投资兴建的住宅，分配给个人使用，但产权归国家或集体所有。国务院在1994年颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，实现住房商品化、社会化；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。同年，重庆出台了《重庆市公有住房出售管理办法》开始出售公有住房，推进公房私有化，由此拉开了住房制度改革的序幕。2008年初重庆市主城区仅有约6.8万户家庭居住在约293万平方米的市有公房中[3]。随着重庆市危旧房改造，这些公房的建设年代在20世纪八九十年代也逐步被改造。

（二）经济适用房时代

经济适用住房的土地是以划拨方式取得，政府减免各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，限定价格出售给有一定支付能力的中低收入住房困难家庭。1998年，国务院确定将福利分房转变为住房商品化的新的住房体制，并提出“建立和完善以经济适用住房为主的保障性住房供应体系”。2001年，重庆市出台《重庆市经济适用住房管理办法》，开始构建以经济适用房为主体的重庆市住房保障体系。在2001—2010年重庆经济适用房随着重庆经济的稳步增长，迎来了快速的发展，形成了以企事业单位组织职工集资建房为主，同时增加部分面向社会公开发售经济适用住房的供应格局。到2010年底，重庆市经济适用房竣工接近面积约1 500万平方米。

（三）大力推进廉租房建设

廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇低收入家庭提供社会保障性质的住房。2002年，重庆市出台了《重庆市城镇廉租住房保障办法（试行）》，启动廉租住房保障工作，2003年将廉租房纳入“八大民心工程”，通过实物配租、租金补贴、租金核减以及旧城拆迁改造安置等综合措施逐步解决部分低保家庭的住房困难。截至2010年底，重庆市实施廉租住房保障超过15万户。

（四）以公租房为建设中心的保障性住房体系

公租房是由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源，面向中低收入群体出租的保障性住房，包括大学毕业生和从外地迁移到城市工作的群体。2010年，重庆在全国率先大规模建设公共租赁住房，并着力打造以公租房为主体的住房保障体系。重庆市计划将不再单独新建廉租房，而将廉租房和经济适用房合并到公租房体系中，廉租房居民与公租房居民住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别。重庆市政府计划在2020年前完成建设4 000万平方米公租房。在2011年重庆公租房开工建设量达到1 425万平方米、约21.92万套，居全国之最。至2013年重庆公租房已累计分配约24万套，惠及63万人。

二、重庆保障性住房选址现状及问题

（一）聚焦新区，但位置偏远

重庆位于市区且规模较大的公租房保障性项目有两江民居、康居西城、康庄美地、民心佳园、民安华福、城南家园，作为保障性住房庞大工程的先期项目，其选址具有一定的示范性和典型性（如表1所示）。重庆公租房项目分布在各个区域，并主要在新区，位于重庆一二环之间。这主要由于重庆对保障性住房项目的土地实行划拨方式，且要求较快建设大量公租房，城市中心土地价格高，且缺少大批量的可供用地，而重庆在一二环之间土地储备丰富，地价低廉。但目前新区有待发展，相应配套设施不完善，居住者仍需要到传统商圈工作和消费，而公租房项目里除了首个项目民心佳园距离在10公里里内外，其他项目距离都离传统商圈较远。重庆公租房在2011年进行了首次配租摇号，申请者不到1.5万人，公租房遭遇市场冷遇。通过潘雨红等的调查遇冷的三个最重要原因是：位置偏远、公共配套不全、租金偏高[4]。聚焦新城这种选址方式有助于推动新区人口集聚，但位置偏远。

（二）集中建设，但加剧空间分异

2010年前重庆保障性住房建设以配建方式为主，现在基本以集中建设为主，且从项目建设总建筑面积上也突破一百万方。根据重庆在主城区内规划的21个公租房住区建设规模，其每一个公租房片区总建筑面积都比较大，大多为几十万平方米，规模大的有超过100万平方米。各个片区在规划的人口和规模上，基本符合居住区的级别要求，呈现出了大型化空间分布的趋势。由表2可知，为重庆市六大重点公租房的建设情况，每个公租房项目的总建筑面积都超过100万平方米，城南家园最大，接近200万平方米，计划入住33 267户，初步估算小区入住人口大约在7万人。集中建设的模式有利于短期内解决较大部分人住房困难，但集中建设使得许多低收入群体聚集，加剧居住空间分异。从欧美国家的经验来看，社会弱势群体的空间集中会造成阶层的隔离，心理落差，加剧不同阶层的社会分异。endprint

（三）公交配套，但与居住社区不匹配

保障性住房住区的交通情况，直接关系到居住区内中低收入家庭出行的便捷性。中低收入家庭对公共交通的依赖程度高，他们的外出方式主要依靠轨道交通、公交、步行等（如下页表3所示）。重庆主要六大公租房项目，已开通数条公交线路，并已开通或者规划建设轨道线路。重庆市政府已经认识到了轨道交通对于保障性住房的重要性，但从公共交通的供给量和居住人数匹配上看，公交线路数量相对较少。以重庆城南家园保障性住房为例，其选址位于茶园新区，现阶段从只有三路公交车，运行能力差，每天上下班排队等车都在15分钟以上，有时长达半小时，且随着小区入住的人数逐渐增加，不少居民希望增加不同的公交线路，特别是去江北和茶园的线路。

三、有关保障性住房的选址建议

（一）在居住控制用地上，有时序地选址

保障性住房用地的选址必须在居住控制用地上选址，而不应占用新老城区之间的绿化隔离带、工业与居住之间的绿化隔离带以及工业用地。一方面，从城市规划的角度讲，新老城区之间的隔离带能够有效地避免城市以摊大饼的方式无序蔓延，对于城市的健康发展极为重要。另一方面，若在这些地段建设保障性住房，居民将难以享受完善的配套及城市发展带来的好处。最为严重的是，在这些地段建设保障性住房，某些污染源可能危害居民的生命健康。同时保障性住房选址多建设在新区，周边可借用的居住区配套，或是周边配套尚未完全开发，加上主要是保障性住房项目，保障对象的消费水平有限，邮件、银行和很多商家不情愿在此设点，出现公共配套设施空置现象[5]。因此，保障性住房用地的选址需要强调结合城市的发展方向与发展时序，避免与城市总体规划相背离，或步调相差过大而造成长期配套缺失。

（二）控制用地规模，与不同收入人群居住用地混合

混合居住模式被认为是解决不同社会阶层隔离问题、促进不同阶层居民交往的有效方法，并利于促进中、低收入人群的就业。但居住条件完全等同化，居住空间不分异是不可能的，居住混合只能在一定范围内实施保障性住区与其他商品房住区混合，尤其在周边地块开发不明朗的前提下，适度混居可以确保最基层的社区中心的建设，以提供居民基本的生活配套服务。同时，保障性住区规模不能过大、过于成片集中，使不同收入阶层的居民既能相对独立，又有机会交流互助[6]。

（三）公交先行，发展以公共交通为主导的住区模式

交通模式主要有两种，一种是以小汽车为主，如美国，小汽车拥有率和使用率都很高，另一种是以公共交通为主，如英国伦敦，小汽车拥有率很高，但使用率很低，出行主要靠公共交通。保障性住区居民就业困难、生活不便，其中一个主要原因就是缺乏公交设施，造成出行困难。重庆保障性住房选址应优先结合公共交通，而不是等有了保障性住房才进行公共交通设施的匹配。依托通达的公共交通能降低郊区中低收入家庭出行的交通费用和时间成本，发展以公共交通为主导的住区模式在能源越来越短缺的现在是必要，也是可持续的。

总而言之，重庆市保障性住房建设方面已经取得较好的成绩，但是也要清楚的认识到，保障性住房选址规划建设中依然存在许多问题。随着社会经济的发展，城市化进程的加快，重庆保障性住房建设体系不断完善，将更好地惠及民众。

参考文献：

[1] 朱丽霞，张开彬，崔芹强，等.基于职住平衡视角的武汉市保障性住房空间布局研究[J].城市，2014，（5）.

[2] 郑思齐，张英杰.保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实[J].现代城市研究，2010，（9）：18-22.

[3] 晏群.重庆市保障性住房发展研究[J].城市，2009，（2）：13-17.

[4] 潘雨红，林军伟，孙起，等.重庆市公租房配租效率实证研究[J].重庆交通大学学报（自然科学版），2014，（5）.

[5] 吴美存.基于TOD模式的重庆保障性住房选址研究[D].重庆：重庆大学，2014.

[6] 杨靖，张嵩，汪冬宁.保障性住房的选址策略研究[J].城市规划，2009，（12）：53-58.

Investigation and Study on the site selection of Chongqing affordable housing

WANG Bo

（Chongqing University of Education，Chongqing 400067，China）

Abstract：The location of affordable housing is important.With the investigation of the location of Chongqing affordable housing，problem of the current location is proposed，suggestions are gived as follows：living in the control of land with sometimes order，control the scale of land use with different income groups，the development of public transport as the dominant mode of living location.The purpose of the article is the site optimization for affordable housing and better service to the peoples livelihood.

Key words：Chongqing；affordable housing；location

[责任编辑 吴明宇]endprint