赵 安

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

2013年，国务院对《大兴安岭南麓片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》正式批复，涉及黑龙江、内蒙古自治区、吉林3省区的19个县，其中黑龙江省11个县、内蒙古自治区5个县、吉林省3个县。2014年，中国人民银行等七部门印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号）。结合片区贫困面大、量大、贫困程度深的实际情况，3省区中国人民银行在鼓励和引导金融机构市场化运作的基础上积极主动做好扶贫开发各项金融服务工作，取得了一定成效，但也存在扶贫开发政策尚未形成合力、配套机制有待健全、金融产品创新深度不够等问题亟待解决。

一、金融支持大兴安岭南麓连片特困区建设做法

（一）加强窗口指导，加大信贷对经济增长的支持力度

按照宏观调控和宏观审慎的指导要求，3省区中国人民银行加强了对金融机构的窗口指导和政策引导，通过有效传导货币政策，促进宏观调控与区域经济发展相结合，先后制定了多项指导意见推动扶贫开发金融服务工作。如：中国人民银行哈尔滨中心支行出台了《关于贯彻落实〈中国人民银行、财政部、银监会、证监会、扶贫办、共青团中央关于全面做好扶贫开发金融服务的指导意见〉的实施意见》《中国人民银行哈尔滨中心支行关于促进全省农机具抵押贷款业务开展的指导意见》《关于优先支持黑龙江省现代农机合作社规范社融资需求的通知》《连片特困区金融服务工作规划》；中国人民银行呼和浩特中心支行编制了《金融扶贫富民工程指导意见》和《大兴安岭南麓贫困片区（兴安盟）区域发展与扶贫攻坚实施规划》；中国人民银行长春中心支行制定了《金融扶贫攻坚总体意见》和《2014年扶贫开发金融服务工作方案》。在风险可控的前提下，创新农村金融产品，提高金融服务质量，加大金融扶贫支持力度，增强连片特困区自我发展能力。截至2014年6月末，大兴安岭南麓连片特困区各项存款余额983.1亿元，同比增长13.7%；贷款余额744.2亿元，同比增长27.6%；存贷比为75.7.%，较去年同期提升8.3个百分点。

（二）充分运用货币政策工具，加大对贫困地区的资金支持

一是对符合条件的地方法人金融机构实施有差别的准备金政策。主要是强化存款准备金政策的正向激励作用，即对片区农村信用社执行比一般农村信用社低一个百分点的存款准备金率，增强法人金融机构可用资金。二是改善支农再贷款管理，提高使用效率，支持贫困地区农业经济发展。在支农再贷款的管理和使用上，按照“总量适度、审慎灵活、定向扶持”的基本要求及“有帮有控”的原则，灵活摆布信贷资金，合理调剂余缺，着力加大对三农经济生产的信贷投入。截至2014年6月末，大兴安岭南麓连片特困区支农再贷款余额36.7亿元，同比增长28.2%，有效缓解了贫困地区资金紧张的困难，较好地满足了“三农”经济的信贷需求。三是进一步加大了对贫困地区县域法人金融机构新增存款。其中一定比例用于当地贷款的考核力度，对达标的金融机构增加其支农再贷款额度，并在利率上实行比现行支农再贷款利率低1个百分点的优惠政策。同时，对于支持贫困地区经济发展力度较大的地方法人金融机构继续在支小再贷款、再贴现、常备借贷便利操作等方面给予额度倾斜。

（三）推动金融产品和服务方式创新，加大金融扶贫力度

三省区中国人民银行通过召开现场会、推广会等形式引导金融机构加大信贷产品和服务方式创新，形成了一些有区域特色、有风险约束、有实践意义的金融产品。中国人民银行哈尔滨中心支行紧紧抓住黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革这一重要契机，在大兴安岭南麓片区贫困县域积极拓宽“农村、农场土地承包经营权及土地使用权抵押贷款”“农机具抵押贷款”“各类商品、货物仓单等多种组合联合增信贷款”“信贷、保险、担保、合作社、协会、公司等多种组合联合增信贷款”“小企业联保贷款”“支持住房类贷款”，以及“农户联保、保证等其他类型贷款”等八大类、16种创新型金融业务。截至2014年6月末，新型贷款余额95.8亿元，占全部贷款余额的17.6%。中国人民银行呼和浩特中心支行利用支小再贷款，与内蒙古银行研发的“银行+公司+农户+贴息”的模式将央行支小再贷款资金3.7亿元专项用于兴安盟农牧产业化龙头企业、三农三牧等行业，重点支持了29户小微企业，利率较其银行平均利率水平低3.6个百分点，为企业节约利息0.13亿元。中国人民银行长春中心支行创新推出的“惠农卡”“公司+农户”“林权抵押”“动产抵押”“承包权抵押”等金融产品14项，较好解决了农村因抵押品少而造成的“贷款难”问题。

（四）贯彻小额担保贷款政策，加大对民生领域和弱势群体的信贷支持

积极扩大小额担保贷款扶持范围，适度增加贷款额度，合理延长贷款期限，力争做到应贷尽贷，突出对片区重点人群的支持，有效加大和提升对就业困难人员、农民工等贫困人口创业增收的资金支持力度和金融服务水平，给予片区贫困县域下岗失业人员、返乡农民工、妇女等弱势群体申请小额担保贷款最大的便利条件，并在风险可控的前提下科学提高单笔贷款额度。截至2014年6月末，黑龙江省片区小额担保贷款余额5.4亿元，同比增长45.2%，扶持人员0.7万人次，有效支撑了片区贫困县返乡农民工、农村妇女等弱势群体的创业就业。

二、当前扶贫开发金融服务存在的问题

（一）扶贫开发政策尚未形成合力

一是目前片区商业性金融参与扶贫工作，还没有完全形成理念，研究、利用、争取政策的行动还不积极。商业银行仍然以商业经营的模式来开展工作，扶贫的特征不明显，在信贷政策上片区县与其他区域没有实质上的差别。同时，扶贫开发的金融支持的外部环境仍需改善，区域政策扶持、信息对称、资源整合、政府统一领导等方面仍需进一步加强。二是对扶贫资金的管理分散于扶贫、财政、农业、水利、粮食等多个部门，缺乏统一规范、统一管理。资金投向上，主要以解决困难群众农业生产、出行、饮水、改善基本生活条件等为主。在投入方式上，多以“撒芝麻盐”方式，分指标、定规模、到村到户到人，难以形成规模优势，资金使用效益交叉，带动力不强。

（二）金融扶贫政策倾斜度有待加强

一是目前国家层面尚未出台专门针对集中连片特困区的存款准备金、再贷款、再贴现等操作性强的差别化货币信贷政策，并缺少明确的融资总量、支持重点、执行标准和考核要求。二是由于片区经济总量不足，在引进新型、大型金融机构上缺乏手段，金融机构相对于其他地区偏少，而且监管部门在机构准入方面，缺乏倾斜和差异化政策。三是由于贫困落后，片区内金融机构在竞争性信贷资源获取中本已处于不利境地，金融机构也未在片区实施与发达地区有差别化的考核体系和管理，使得片区金融资源工序矛盾日益凸显，扶贫开发受到影响。

（三）金融扶贫配套机制有待健全

目前大兴安岭南麓连片特困区很多市、县农村要素的确权、评估、抵押登记、流转、风险处置机制缺失，农村产权要素尚未盘活，抑制金融供给。以土地承包经营流转为例，很多农民惜地观念重，不愿将土地流转，导致流转土地不能连片，已建立的土地流转服务组织，功能主要限于政策咨询、信息发布、合同签订、纠纷调处等。同时财政金、农业保险的杠杆撬动作用未充分发挥，很多贫困县未设立涉农、小微企业贷款风险补偿基金，县域担保能力弱。扶贫、农业等部门的财政资金条块分割且使用受限，不能整合作为担保基金，通过银行发挥杠杆作用。

（四）金融产品创新深度有待提升

由于金融基础设施薄弱、金融市场缺乏竞争等因素，形成了片区县金融融合深化程度不够，资金供求市场化程度不高的现实问题，片区县普遍存在金融扶贫产品较少的现象，主要是贴息贷款、农村残疾人的康复扶贫贷款和小额信用担保贷款，扶贫性质贷款种类不丰富，缺少创新类的信贷产品和担保模式，其他非信贷的金融产品在片区县域几乎没有，凸显出金融扶贫产品结构单一。

三、政策建议

（一）完善扶贫开发工作协调机制

一是加强金融与财政、扶贫等部门沟通协作，形成合力。发挥中国人民银行在金融扶贫开发工作中的组织引导作用，传导货币政策意图并及时向各级政府反映金融支持扶贫开发工作进展情况和面临的问题，协调解决突出问题。二是整合分散于财政、水利、农业等部门的政策扶贫资金资源。强化统一管理，统一使用，发挥规模和整体优势，提高资金使用效益。三是明确政府相关部门、银行业、保险业、金融机构等部门扶贫工作职责及工作标准。以智力扶贫为先导，以帮助改善生产生活条件，增加贫困群众收入为着力点，积极做好金融支持扶贫开发工作。

（二）实施差异化扶持政策

建议以中国人民银行等七部门印发《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号）为抓手，组织七个部门召开协调会就片区金融扶贫制定差别化的金融扶贫措施，出台操作性强的实施细则。同时加大货币信贷政策工具对片区的倾斜力度，如片区金融机构在合意贷款规划下，可适当增加鼓励性规划。金融机构应实施差别化考核政策，对片区实施“特定地区、特定时期、特定政策”，如扩大信贷规模、下放贷款审批权限、制定更加灵活定价机制、增设县域网点等。

（三）加强片区金融生态环境建设

鼓励地方财政补贴、贷款贴息等方式，引导社会资本加大对连片特困地区的资金投入；改善片区贫困县的基础设施、农田水利、公路交通等硬件环境建设；进一步发展和完善片区金融市场，支持各类社会资本在依法合规的前提下，加大对发展前景好，经营规范的生产经营投资。鼓励各类企业和社会经济组织通过参控股或债券等投资方式支持集中连片特困区的发展。大力发展融资租赁、票据融资等业务，积极引导产业投资基金、股权基金及创业投资企业等多元化资金支持集中连片地区发展。

（四）加大金融产品和服务方式的创新力度

一是加大金融产品创新。通过专业担保、政策性担保和自然人担保等多种方式，实现风险分担，建设一个由各级财政按比例共同出资的财政扶贫资金政策性担保体系，为金融产品创新提供风险防控保障，进而促进片区金融产品创新，缓解片区建设和发展的资金压力。二是加强金融服务方式创新。结合片区基本情况，对贫困县域的农户、新型农业生产经营主体、企业提供多样化、便利化的金融服务，在支付、征信与农户、新型农业生产经营主体、企业金融和密切相关的领域加大服务创新力度，不断尝试探索全新的金融服务模式，以创新服务模式提高片区扶贫开发金融服务水平。