周 鑫，王志刚

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)



关于深化国有地勘单位改革发展的若干思考
——以陕西省为例

周 鑫，王志刚

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

党的十八大做出了全面深化改革的战略部署，面对新的形势和要求，国有地勘单位该如何深化改革，走好改革发展的道路，需要进行认真分析和思考。本文概述了陕西省国有地勘单位改革的基本情况，梳理了改革推进中存在的主要问题和矛盾，分析了当前深化改革面临的地勘事业经费拨付渠道的疏通、事业单位享受到的优惠政策延续、依附于事业单位的各种资质、矿权、贷款过渡转换、公益性地质队伍与商业性地质队伍的关系等新的问题，提出了国土资源主管部门要加强对地勘行业发展和改革的指导，为国有地勘单位深化改革营造良好的政策环境，建立专门的协调机构推动地勘单位改革，继续关注陕西省国有地勘单位改革进展的若干思考与建议。

国有地勘单位 改革 陕西

Zhou Xin, Wang Zhi-gang. Thoughts on deepening the reform of state-owned geological exploration units for development——Illustrated by the case of Shaanxi Province[J]. Geology and Exploration, 2015, 51(4):0772-0775.

地勘单位长期实行事业和企业厘定不清、混合运行的管理体制，称其为“戴事业帽子，走企业路子”(杨伯轩等，2014)。陕西省自2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作，至2014年6月陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属地勘单位事业建制，经过近6年的时间，省属4家地勘局及所属地勘单位均已改制成企业，脱离了事业体制。本文拟通过阐述陕西省国有地勘单位的改革历程以及推进改革中存在的主要问题和矛盾，分析当前深化改革面临的新问题，最终提出国有地勘单位改革发展的一些思考和建议。

1 陕西省地勘单位改革基本情况

2008年12月，陕西省政府办公厅下发《关于印发我省地勘单位改革有关文件的通知》(陕政办发〔2008〕128号)(以下简称“128号文”)，明确了改革的目标、任务和政策，启动了全省地勘单位企业化改革工作。省政府专门在省国土资源厅设立地勘行业管理办公室，负责全省地勘单位体制改革的指导、协调和督促工作，并牵头组织有关部门定期召开改革协调会。在省委、省政府的直接领导下和有关部门的支持下，经过几年的努力，当前省属4家地勘局(地矿、有色、煤田、核工业)均已改制成企业，分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司，组建了陕西省地质调查院。改革取得的主要成果有：

1.1 经营效益较转制前均有较大增长

省属4家国有地勘单位(地矿、有色、煤田、核工业)的经营收入由2008年的28亿多元增至2013年的98亿多元，年均递增28%。2013年，4家单位的总利润分别为1.06亿元、5586万元、4500万元和1.07亿元。

1.2 地勘企业架构基本形成

经过事企分离、整体转企和完善法人治理结构三个阶段，初步形成了适应现代企业制度的法人治理结构。各单位积极进行企业制度建设，规范融合企业财务制度和地勘会计制度，按企业招聘员工、选聘干部，积极开展企业文化建设，企业经营理念进一步明确，地勘立企、矿业兴企、工勘稳企、多元发展的经营思路基本确立。

1.3 找矿主力军作用得到积极发挥

自2011年找矿突破战略行动启动以来，陕西先后设立国家级整装勘查区4个、省级整装勘查区15个，省级重点勘查区21个。省政府出台《关于加强地质找矿促进经济持续发展的意见》，从2013年起5年内，每年从两权价款省级留成部分中，拿出10%设立省地勘基金，专项用于地质调查和矿产勘查，同时配套《找矿成果奖励办法》和《基金管理办法》等奖励政策，支持各地勘企业积极参与地质找矿突破战略行动。

1.4 省级公益性地质工作队伍顺利组建

保留公益性地勘队伍是为经济社会发展提供矿产资源保障的基本前提(林强，2013)。陕西新组建成立省地质调查院作为开展省公益性地质工作的重要支撑单位，承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益性项目。该院按照陕西省生态文明建设的要求，陆续开展了陕北煤炭开采区采动损害调查；完成汛期地质灾害预报预警，为全省地质灾害防治提供技术支撑；开展年度地下水动态监测，为陕西地下水管理保护、优化配置、合理开发利用提供科学依据。

2 改革推进中存在的主要问题和矛盾

回顾几年来的改革发展历程，陕西省在全国率先实施的地勘单位企业化改革取得了实质性结果，但由于没有可参照的经验可循及国有地勘单位的特殊性，改革难免遇到一些问题和困难，所带来的制度冲突及深层次矛盾亦逐步显现，主要有三个方面。

2.1 事业身份问题成为焦点，尚未出台相关政策

为支持地勘单位改革和改企后的发展，按照“128号文”规定，2008年年底以前参加工作的，企业改制后原事业单位人员身份不变，退休时按改革时保留的原身份退休并享受待遇。2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)，自2014年10月1日起对事业单位人员养老保险进行改革。对于属于事业身份当前在职并作为地勘企业主要骨干的“老人”，其事业身份如何保留，养老保险政策如何对接，“老人老制度”如何具体执行，当前都没有出台可供操作的政策和细则。地勘单位本来经营面窄，历经千辛对外创收的相当一部分收入，要用来解决历史负担，造成发展能力极弱(付英等，2012)。

2.2 地勘单位资本积累严重不足，产业持续发展乏力

地勘单位在改革后要想生存和发展，就得不断拓展自己的市场，培育自己的支柱产业(何朋聪，2012)。事业属性的地勘单位没有资本积累，企业化资本金严重不足。探矿权是地勘单位生存发展和实现找矿突破的关键，地勘企业通过经营探矿权，通过资本运作和勘查工作的实施，实现探矿权资产增值和资本投入产出的良性循环。地勘单位只能从事单纯的地质勘查，根本无法与高附加值的矿业链接(匙文，2014)。目前省内各地勘单位持有的优质探矿权，多年来经过变现合作等已经所剩无几，新获取探矿权限于政策的制约、市场竞争的压力有很大难度。没有探矿权，无法自主开展地质工作，实施勘查开发一体化，在市场上只能处于“打工者”地位，发展前景堪忧。

2.3 涉及事转企的部分政策缺乏衔接造成矛盾

地勘单位人事管理中存在人员流动困难和事业身份人员技术职称晋升不能兑现档案工资的问题。职称晋升和国家、省上政策性调资的，应在档案中进行相应调整，但实际难以贯彻。改制期间人事档案冻结，各单位对符合条件的技术人员进行考试晋级难以进档，直接影响以后退休费计算基数。当前尚无在职事业身份人员在本系统内调动如何办理相关手续的规定，使得在职事业身份人员系统内调动的有关正常手续难以办理，医保等社保无法转移。此外，原事业单位可以享受的税收优惠政策，地勘企业无法享受到，且在税收“营改增”后，负担有所加重。

3 当前深化改革面临的新问题

2011年中共中央、国务院出台的分类推进事业单位改革的指导意见(中发〔2011〕5号)和国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知(国办发〔2011〕37号)对国有地勘单位来说是改革的继续深化和推进(田国华等，2013)。各地政府按照“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进”的方式，逐步推进国有地勘单位分类改革(米强，2014)。2014年6月，陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属53个地勘单位事业建制，共收回事业编制21392名。事业建制撤消后，深化改革面临着下列新的情况和问题。

3.1 地勘事业经费拨付渠道的疏通问题

撤销事业局并收回事业编制后，原有对于事业编制单位的地勘事业经费是否仍按原来的数额划拨到地勘企业，是否随国家针对国有企业的相关政策同时调整，同时，作为对地勘单位转企的支持，能否随着国家政策的调整和经济社会的发展给予一定程度的增加，需要稳妥地处理。当前需要疏通经费拨付的渠道，避免地勘企业承担大量的离退休人员费用，从而影响和制约企业的发展。

3.2 事业单位享受到的优惠政策延续问题

国家和地方政府为支持事业单位的发展，制定了部分优惠政策，如：中央给予地勘事业单位的中央预算内补助项目，如小型基本建设费用，给予地勘事业单位的贷款贴息等诸多优惠政策、扶持资金，地勘企业很难争取到；去年出台的调整地质勘探职工野外工作津贴标准，执行范围限于国有地质勘查事业单位，没有考虑到国有地质勘查企业单位；部分国家地调项目和省级地勘基金项目在招投标过程中，仅限事业单位投标，企业主体被排除在外；部分省份、市县对从事地质勘查的事业单位免交安全生产风险抵押金，对企业性质的探矿权人，按企业规模对单个项目收取高额的安全生产风险抵押金，多项目累计金额很大，地勘企业难以承担。

3.3 依附于事业单位的各种资质、矿权、贷款过渡转换问题

当前，除了国土资源部发文明确了对转制后的陕西省地勘单位的地质勘查资质进行划转，给予了支持，其他以原事业单位身份取得的其他部门的各项资质，在撤销事业建制后，原申请资质的事业单位已经不存在，资质自动失效。重新申请这些资质的手续都很繁琐，矿业权也涉及到变更的问题。此外，地勘单位以原事业单位名义的贷款、担保，由于各项贷款的主体发生变更需要征得银行同意，延续与变更手续繁琐，存在违约可能，且纠纷不易解决，对地勘单位资金筹措十分不利，同时有可能面临资金链断裂的风险。

3.4 公益性地质队伍与商业性地质队伍的关系问题

目前公益性地质工作体系还存在许多不尽人意之处，产品质量和服务质量都不能满足经济社会发展的需要(彭齐鸣，2014)。“128号文”要求事企分开，公益性与商业性地质工作分体运行，为此成立专门的公益性地质队伍。应充分利用各种类型各种专业队伍的优势，打破队伍的界限，协调好公益性地质队伍和商业性地质队伍的关系。公益性地质工作可以由商业性地质队伍承担，并不会影响公益性地质队伍的稳定，一定程度上能够促进地质工作质量的提高，发挥国有地勘单位找矿主力军的作用。

4 对深化国有地勘单位改革发展的思考

4.1 国土资源主管部门要加强对地勘行业发展和改革的指导

目前地勘单位的分类与定编的大部分工作由各单位上报省编办，没能充分考虑省地勘行业主管部门的指导意见，缺乏与全省地质工作衔接的统筹考虑(高兵等，2013)。国土资源主管部门要从行业管理的角度出发，加强对地勘单位改革的分类指导，积极做好与国家事业单位分类改革的衔接工作。建议国土资源行业主管部门组织开展地质勘查行业发展战略研究，尽快制定地质勘查行业发展规划，明确地质勘查行业未来的发展方向。

4.2 为国有地勘单位深化改革营造良好政策环境

继续推动已出台的支持政策的落实，并根据新情况及时争取符合自身实际的优惠政策，尤其要对经营类地勘单位给予一些特殊优惠政策(方群，2013)。一是营造事企平等的市场政策环境，支持转企改革。制定有利于省级公益性地质队伍发展的项目管理办法，支持转企的地勘单位能够申请、竞标和承担国家地调项目、外省基金项目，理顺地勘企业承担国家地质调查项目的资金渠道、账务管理通道。二是为转企的国有地勘企业增加资本金。积极落实“属前期国家出资勘查形成的探矿权和采矿权，转让时经批准其价款全部或部分转增为国家资本金”等相关政策。三是完善新形势下的地勘会计制度，积极探索地勘会计核算制度与企业会计核算制度有效融合的途径。

4.3 建立专门的协调机构推动地勘单位改革

在国家事业单位分类改革的大背景下，陕西省国有地勘单位比较被动，失去了选择何种分类的权力。“戴事业帽子”，走企业路子是地勘单位在特定历史条件下的一种权宜性选择(邵毅，2012)。与其被动改革，不如主动变革。建议其他省份建立并建实专门的改革协调机构，统一地勘单位的诉求，研究制定相关政策，使得全省一盘棋，让各项支持政策能够细化落实。同时落实离退休职工、在职职工事业身份、精简下放职工、事业经费等事业管理职能和具体的管理部门，稳定改革期间的职工队伍。

4.4 继续关注陕西省国有地勘单位改革进展

党的十八届三中全会吹响了新一轮改革的号角，国有地勘单位改革再一次被提到议事日程(施俊法等，2015)。陕西省高度重视地勘单位改革，结合自身特点，充分考虑地勘单位的利益诉求，大力推进企业化改革，为省内地勘单位的发展和实现找矿突破奠定了基础，对全国的地勘单位改革产生了很大的影响。建议国土资源行业主管部门密切跟踪陕西省国有地勘单位改革进展，同时要加强对各省地勘单位改革的指导，密切跟踪改革进展，及时总结宝贵经验，分析了解存在的困难与问题，为其他省的国有地勘单位改革提供政策建议和参考。

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Thoughts on Deepening the Reform of State-Owned Geological Exploration Units for Development——Illustrated by the Case of Shaanxi Province

ZHOU Xin，WANG Zhi-gang

(ChineseAcademyofLandandResourceEconomics，Beijing101149)

The 18th CPC national congress made the strategic depolyment on deepening overall reform.In the face of new situation and requirements, how to deepen the state-owned geological exploration units reform, and which way they should take to develop, requires serious thinking and analyzing. This paper describes the reform of state-owned geological exploration units in Shaanxi Province, sorts out the main problems and contradictions existing in pushing forward the reform, analyzes newly emerged problems like the fund allocation channels, sustained preferential policies for public institutions, transition of all kinds of qualification,mining rights and loans, that are attached to public institutions, relations between public geological teams and commercial geological teams.Finally,the paper proposes four proposals: land and resources departments should guide the reform and development of the state-owned geological exploration units, set better environment by polices, establish special organizations to coordinate the reform of geological exploration units, continue to pay attention to the progress of state-owned geological exploration units reform in Shaanxi Province.

state-owned geological exploration units，reform，Shaanxi

2015-04-07；[修改日期]2015-06-20；[责任编辑]郝情情。

周 鑫(1983年-)，男，2008年毕业于中国地质大学(武汉)，获工学硕士学位，助理研究员，现主要从事国土资源产业经济、地质勘查行业管理研究。E-mail：chowsingsing@qq.com。

P618

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0495-5331(2015)04-0772-04