□文/胡彩云（河北省乐亭县城区工业聚集区管理委员会河北·乐亭）

失地农民社会保障研究

□文/胡彩云
（河北省乐亭县城区工业聚集区管理委员会河北·乐亭）

［提要］我国历来是农业大国，近代以来随着工业化进程的加速发展，必然伴随着农村用地被工业化用地取代的现实，然而土地用途的转变必然伴随着失地农民数量的增多。由于社会保障的缺失，失地农民的生活面临诸多困境。本文分析失地农民生存现状和社会保障中存在的问题，对完善失地农民社会保障措施提出相应建议。

失地农民；社会保障；现状；问题；建议

收录日期：2015年9月1日

一、引言

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加速发展，大量农业用地转变为非农业用地的现象是在所难免的。20世纪90年代以来，全国每年至少增加300万失地农民，目前累计的失地农民可能已达四五千万之多，已成为非常庞大的社会群体。尽管在一些经济发展较快的地区，失地农民得到的补偿较高，但调查显示，46%的失地农民的生活水平较之前下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发了诸多社会矛盾。

二、失地农民现状

改革开放初期，为追求工业化进程的高速发展，我国政府存在严重的重工轻农思想，导致了改革开放以来我国农民的社会保障建设严重滞后于城市。在土地被征用后，由于农民往往处于信息、权利严重不对等的弱势地位，得到的补偿收益偏低、配套安置措施不到位、医疗保障制度不规范等现象普遍存在，使失地农民在介于农民与城市居民的中间地带面临诸多问题。

（一）失地农民的生活模式转变。据国家统计局的调查结果显示，约46%的失地农户的人均纯收入较之前有了显著下降，甚至有些会陷入贫困的境地。在收入锐减的同时，生活成本却在显著增加。失地前，家庭生活消费包括粮、油、菜等几乎全部自给自足，失地后的生活进入城镇化模式，生活支出会出现成倍增长。劳动和社会保障部的调查显示，与失地前相比，大部分农民的人均支出普遍增长了30%以上。相当多的失地农民的身份转变为都市新贫民，而且身份的特殊性导致他们不被城镇低保制度接纳。

（二）失地农民再就业困难。由于在征用土地时往往采取一次性补偿措施，农民在接受经济补偿后就必须自寻出路，否则就会坐吃山空。但是由于农民长期从事体力劳动，文化素质和专业技能较低，缺乏再就业的职业特长，而再培训的成本相对较高且难度大，往往不受企业青睐。另外，由于关系网单一，大多数农民很难找到新的就业机会，只能在竞争中处于劣势，依旧从事简单重复的体力劳动，获取微薄的工资报酬。

（三）社会保障覆盖面窄且水平低。社会保障体系的基本内容中包括养老、医疗、就业、教育服务等，是失地农民应当获得的基础性权益。但是现实生活中的社会保障体系远远不能满足失地农民的生存和发展需求。调查显示，在失地农民群体中，仅有2.5%参加了失业保险，16.9%参加了养老保险，甚至有30.1%的人尚未加入已推广实施多年的新型医疗合作制度。从总体上看，失地农民的社会保障覆盖面窄，保障水平低。

三、农民社会保障体系存在的问题

（一）城乡社会保障的二元体制。我国的社会经济结构历来存在城乡两种截然不同的模式，相应的社会保障体制也截然不同，形成了特色鲜明的二元社会保障结构。我国城市化进程的加快促使城市社会保障水平不断提高、保障体系逐步健全并基本实现全覆盖。但是农村的社会保障体系的发展状况却截然不同，大多数农村的社会保障制度还处于空缺状态，即使在试点地区，保障范围和水平也非常低。而失地农民面临的处境更为尴尬，他们既失去了土地的保障，又无法享受城市的社会保障，逐渐成为一个边缘群体，成为社会保障的空白地带。

（二）现行征地制度问题。根据《土地管理法》规定，对于被征占的农用土地，如果仅仅按原有的农业用途来补偿，不仅不合乎法律法规，而且与市场机制相背离。农业用途的价值远远低于未来市场价值，而农民被排除在农业用地转型后的巨大潜在利润分配体系之外，有失社会主义公平性和正义性。此外，农用土地征地过程中涉及的利益相关部门较多，程序复杂繁琐，涉及补偿金额较大，往往存在管理制度不明确、效率低下等问题，有些地区失地农民甚至不能及时或者足额收到征地补偿。

（三）失地农民社会保障资金缺乏。近年来，城镇化水平加快、人口老龄化问题凸显，我国的城镇社保资金面临严重压力，把失地农民纳入城镇社保体系更加困难重重。经济发展水平不同的地区对失地农民的社会保障标准也不一样，但是各地都面临着社保资金短缺问题。

四、完善失地农民社会保障体系的建议

（一）宏观政策方面。从国家宏观方面来说，应从土地政策入手，对土地产权制度、土地承包制度、土地征用和补偿制度等进行优化，保障失地农民的权益。

第一，应完善土地产权结构。农民对现在的农业用地仅仅享有使用权和有限处置权，而没有所有权、分配权等权益，要保障农民土地权的主体地位，需要对农业用地的产权界线进行明确，对产权结构进行完善。

第二，应完善土地承包经营制度。土地承包经营权本身就是一种用益无权，应发挥物权的作用，将其权利划归农民所有，保障农民的基本利益。为保证土地流转的规范化和自由化，还应强化法律层面上的土地承包经营权，对其流转方式进行细化，减少相关土地纠纷问题。为抵制非公共目的的征地，应当完善征地制度（尤其是补偿机制），完善农民户籍制度，一旦出现失地农民，政府应当及时提供给其社会保障权益、职业能力培训，确保其不至贫困。

第三，应当优化土地征用手续和程序。以公开透明的方式对征地手续和程序进行完善，积极听取人民大众的意见，保障农民的利益；完善土地听证会制度，确保农民对征地程序的知情权，强化农民的申诉权；制定出适用于征地工作的征地补偿和安置方案，并借助司法仲裁以及调解协商功能，确保征地的有效开展。

第四，逐步消除城乡差距，构建一体化的社会保障体系。转变现有的二元制的城乡社会保障体制现状，建立健全农村社会保障体系，扩大社保的覆盖范围，保障农民在失去土地和身份转变后的医疗、养老等基本权益。

（二）微观农民方面。从微观方面来说，应当提升农民自身文化素质和职业技能，为失地后生活的可持续发展提供更多的可能性。

第一，改变管理模式，促使农民实现身份的转换。将原来粗放型的村民自治组织转变为新型社区管理模式，采取措施使失地农民尽快摆脱身份模糊的现象，实现身份转换。

第二，帮助失地农民寻求广泛的就业渠道。要提升失地农民生活的安全感，就需要从提升他们的就业能力入手，帮助他们拓宽未来就业渠道，通过自身的职业技能提升生活质量，解决生活的后顾之忧。政府应当在经济发展过程中为失地农民创造更多的就业机会，减少本地人口向大城市流入，推行农村互助性经济组织，优化农村产业结构，大力发展第三产业，建立并引导城市中的第三产业向农村扩散。

第三，增强农民的职业技能培训。这需要相关政府的大力支持，结合当地市场对人才的实际需求，开展就业能力培训，实现失地农民的就业理念转变，主动适应就业市场的需求，由简单的体力劳动者转变为具备一定职业特长的职场新人。

第四，使农民成为土地增值过程中的受益者。土地被征用并被投入工业用途后，应根据其具体用途和收益程度，给予农民一定的利润分成或年终分红，使失地农民变为以土地入股的股东，获得一定的收入补偿。

对于失去土地的农民来说，他们失去了长期赖以生存的土地，既有别于农民又不同于城市居民，成为一个身份与职业脱离的特殊群体。我们一定要体谅失地农民的难处，制定相对完善的社会保障制度，从而解决失地农民的生活问题，保证失地农民的利益。

主要参考文献：

［1］王慧博.城市化进程中失地农民市民化调查状况比较分析［J］.宁夏社会科学，2010.4.

［2］张怀雷，陈妮.为失地农民建立社会保障体系的紧迫性［N］.中国社会科学报，2010.12.

［3］邱伶俐.我国城镇化进程中失地农民的社会保障问题研究［D］.湖南大学，2014.

［4］赵苏.城市化背景下我国失地农民社会保障问题研究———以成都市为例［D］.西南财经大学，2010.

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