侯宏伟,高雪莲

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；2.南开大学 城市与区域经济研究所，天津 300071)



实务社群：新农村基础设施运营管理的新理念

侯宏伟1,高雪莲2

(1.中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872；2.南开大学 城市与区域经济研究所，天津 300071)

基础设施运营管理正由技术管理转向不断改善各方关系累积社会资本的关系治理。无论是公私合作伙伴的PPP模式，还是财政投入为主“建管用一体”的农村基础设施，均需要从技术管理和关系管理两个层面，建立起基础设施专项管理实务社群，增强民众参与意识，管好用好基础设施。

农村基础设施；运营管理；技术管理；关系管理；实务社群

党的十八大以来，四川、广西、安徽、内蒙古等地推行农村小型公共设施村民自建制度，即政府出资将农村道路、安全饮水、小型沼气、标准化养殖场、小型农田水利、扶贫开发、村级卫生、文化体育等200万元以下的农村小型公共基础设施交由村民自选、自建、自管、自用，希望建立起建设、使用与管理相统一的新机制。

实践表明，这种“建管用一体”的新机制有助于节省建设费用，推动各方重视建设质量，关注项目效益，能够更大程度地调动村民的积极性。但是对于一些共建共管的项目，如农村公路、饮水供应、小型排污工程等，村民对项目质量和收益不满意，却难以制订出有效合同来约束监管建设者和管理者。对于村民自用、自管的项目，如农田水利、沼气池、文化信息设施等，如缺乏相应的专业技术知识，也会造成设施不能充分利用甚至闲置的尴尬局面。

可见，新机制的建立还需要从技术管理和关系管理两个方面培育村民的“造血”能力，管好用好基础设施。基于农村小型基础设施的特点，可以借鉴实务社群理论，在农村建立特定基础设施管理社群，增强民众自主用好管好公共设施的信念和能力，进而增长村民监管项目质量的能力与水平。

一、农村基础设施运营管理缺陷

在中央和地方财政支持下，我国农村基础设施的硬件建设基本完成，但利用效率不高，难以达到规模经济，由此造成运营费用较高，管理维护不足，资金进一步短缺，陷入恶性循环。我们以环保设施为例，从技术管理和关系管理两个方面，探讨农村基础设施运营管理缺陷。

农村环保设施较典型的是沼气池项目，主要有集中型和分散型两类。北京郊县留民营村是采用集中型模式的典型。留民营的沼气池是一个国家投入项目，经营方负责管理，由周围七座村庄的百十户村民统一使用，按期缴费。当地村民既是受益方，又是使用方，只享受收益而不承担建设管理责任，沼气池仅限本地村民使用，从事餐饮、零售、服务的非本村居民被排除在外。沼气池曾于1980年、1989年两次获得联合国沼气项目支持，国家环境保护局和北京市有关政府部门给予大量投入和技术支持，政府意志(奖励、荣誉带来了知名度和社会影响)、管理体制(改革开放后，留民营没有实行分田和包产到户，而是继续实行规模化集中经营)和为北京市区提供高价有机农产品的地缘优势[1]，这些是其他地区难以复制的。长期以来，农村环保工作采用政府或专家主导的环保模式。另一典型案例是沈阳市沙岭镇农村秸秆气化站，据董植葵调查，沈阳市沙岭镇农民上楼过程中，市、区两级财政和开发商共同承担了气化站的建设费用，管理由园区的物业公司负责，取得了成功[2]。但这一情形属于城市郊区农村城市化进程中的特例，同样难以在广大农村推广。

分散型模式在我国更为常见，即以农户家庭为单位利用沼气，中央政府按照地区发放补贴。刘红梅等对华北地区农村户用沼气池的财务收益计算表明，沼气池项目的累计效益净现值(NPV)、收益成本比(BCR)、动态投资回收期(Pt)和内部收益率IRR分别为827.52元、1.43、5.91年、21.92%[3]，享受800元的国家财政补贴在理论上经济可行，但对青壮年村民大多外出打工、家中多为老弱儿童的广大农户而言，投资回收期较长，沼气使用技术不熟练，实际运行并不顺利，不少地区的沼气池被闲置。

归结上述两种模式可见，分散型模式的技术管理显著不足，集中型沼气工程技术管理较强，但受益方(村民不承担管理责任)与资助方(政府、专家、区域外公众)的关系管理不足。这两种模式均依靠政府输血供给(完全或部分依靠政府出资)，势必造成较大的财政负担，一旦补贴不足，农户便没有施行动力。这种输血式的环保模式造成施助方与受益方的截然分离，政府和专家作为环保治理主体单向行动，公众和企业只是单纯地接受污染/享受治理成果，由此导致受益方被“植物人”化，缺乏应有的主体积极性，环保项目步履维艰[4]。

这一现象不仅存在于沼气池等环保项目，也普遍存在于农村公路、信息设施、污水处理等基础设施项目，归根结底是出资者、建设者、管理者和使用者利益脱节造成的。出资者一般是政府，将资金交由建设者，建设者只负责建成基础设施项目，并不关心项目质量及能否发挥成效；管理者没有质量监督权，只能被动接受项目，维护费用不足又会使项目难以为继；使用者出资出工较少，普遍有“搭便车”的思想，对项目了解不足，无心无力监管项目运行。

二、技术管理和关系管理的研究进展及不足

农村基础设施项目建成之后的运营管理研究相对较少。国家“十一五”规划纲要提出建设中国社会主义新农村，学界对于农村基础设施经营管理开始重视。总体来看，研究主要集中在技术管理和管理主体两大方面。

一是从技术管理入手，强调运用项目管理理论和方法管理农村基础设施。侯军岐和任燕顺提出运用项目管理理论和方法来研究农村基础设施项目建设与管理问题[5]。费振国和侯军岐在分析了我国农村基础设施管理主体缺失、体制改革滞后、管理效率低下等问题后，再次提出借鉴项目管理的系统思维建立农村基础设施项目管理体系[6]。侯亚莉和侯军岐、周琳、杨建斌运用项目管理思维对农村公路项目和农村基础设施建设管理问题分别作了分析[7，8，9]。

从技术管理出发的项目管理强调项目的投入产出和“生产功能”，管理重点主要放在成本、工期、质量等指标控制上，基础设施建成后的项目“后评价”与后期的运营管理绩效关联不大。过于强调管理程序和管理技术，对农村基础设施管理主体缺失等问题显得无能为力。

二是从项目管理主体入手，主张运用公私合作伙伴关系(PPP)模式来建设管理农村基础设施。贾康和孙洁分析了新农村基础设施建设中积极探索PPP模式的必要性和可行性，提出优先选择盈利性较好的项目，采取灵活的政策激励和技术创新，吸纳民营企业参与[10]。王春福从政策学视角，按照政府控制强度论证了强制型、自愿型和混合型政策工具对于推行农村基础设施治理的作用，提出综合运用和优化组合政策工具是有效推行PPP模式的重要前提[11]。学者们的一些案例研究验证了PPP模式的可行性，如郑春美和唐建新等对湖北宜都农村水利设施建设的案例分析[12]。

在PPP模式中，以谁为管理主体意见不一。有的认为应采用“多中心治理”模式。岑乾明和宋卫琴提出，农村公共产品应注重“后供给”管理，由乡镇政府、村民、非营利组织与经济合作组织等一起组成“多中心治理”模式共同管理[13]。陈光梅对宁波、王峰对湖州农村基础设施的案例分析亦持有类似观点[14，15]。彭文英也提出构建多元化建设模式和多形式运营管理模式[16]。有的认为应以农户为主体，丰景春等对江苏省新农村建设中基础设施项目管理和维护问题进行了分析，建议提高农户参与意识[17]。郭瑞萍和苟娟娟追溯了我国农村基础设施“民办公助”的历史轨迹，认为农民自主兴办才是真正的“民办”，政府辅之以适当的资金与技术扶助(即“公助”)才可持续提高基础设施绩效[18]。张菊梅则把农村基础设施公私合作模式概括为民资公助、肥瘦搭配外包、公私合资和公建民营，认为私营、政府和村民各有不足和困境[19]。

遗憾的是，着重探讨农村基础设施管理主体的PPP模式，较少关注日益加剧的公共项目委托代理问题，也未曾关注近年来进展快速的项目管理变革成果，未能将项目治理和“关系治理”纳入研究视野。

三、农村基础设施应将关系管理和技术管理并重

随着公共项目的大型化和分工专业化的深化，基础设施项目越来越多地被委托给专门的代理人负责管理，产生了委托代理关系。根据全国第六次人口普查数据，留守在农村的是“四五六”部队，即4000万老人、5000万妇女和6000万儿童。这一现状加剧了农民成为基础设施管理主体的困难，很难对代理方进行有效监管。

此外，农村基础设施同样有着一般公共项目组织中常见的管理缺陷，即契约的不完全性和剩余索取权问题。前者是指由于公共项目难以签订完善的契约条款，委托代理双方存在严重的信息不对称和利益冲突，极易出现事前逆向选择和事后违约的道德风险问题。后者则会由于产权的公有性约束导致剩余索取权不可转让，或是经济收益不足造成剩余索取权无效。

公私合作伙伴模式(PPP)的引入和推广，使得代理人的作用愈加突出，委托方越来越注重与代理人建立平等合作的互助伙伴关系，项目管理思想逐渐被“项目治理”取代。项目治理是借鉴公司治理理念，强调正式制度和严格的契约规范作用，确定项目绩效目标，特别规定各个利益相关者的目标、委托代理双方的权利和责任、风险分担机制、代理人问责机制以及政府监管机制等内容，通过优化正式和非正式制度改善各个利益相关者(委托方、代理方和受益方等)的关系，降低项目交易费用，建立良好的治理结构和交易秩序，实现项目“善治”(good governance)目标[20]。

正式契约理念下的公共项目治理以追求经济效益最大化的“经济人”假设为基础，寄望于改革硬性的正式制度、契约内容和治理工具来降低交易风险[21]，而忽略了关系契约中社会资本对于项目管理绩效的巨大作用。关系契约是指信任、合作、互惠互利等非正式的社会关系和契约，组织内部的成员会为了共同的利益而结成紧密团结的关系网络，进而形成一个组织或一个地域的社会资本。世界银行把社会资本界定为“为各类社会组织的相互利益而形成的制度、关系和规范，是将组织成员紧密连接在一起的黏合剂”[22]，J.E.斯蒂格里茨认为，社会资本既包括了管理者通过其自身的管理风格、动机和支配权、工作实践、雇佣决定、争端解决机制和营销体系等发展起来的组织资本，同时还有助于降低交易成本，提高本区的声誉[23]。越来越多的证据显示，社会主体的紧密联系所积淀下来的社会资本对于社会的经济繁荣和可持续发展至关重要。由此，项目治理理论开始将社会资本引入公共项目管理绩效将研究，将“软性的”关系治理工具与“硬性的”正式契约治理工具相耦合，引发了项目管理从技术管理到“正式契约治理”再到社会资本“关系治理”的大变革[24]。

从绩效管理变革和我国发展实际可见，无论是大型基础设施的PPP模式，还是村集体的小型基础设施自建自管模式，单纯提供技术管理远远不够。应从技术管理和社会资本治理两个方面着手，改善基础设施建设和运营机构、政府部门、农村集体组织和民营企业的关系，特别是在村集体这种小型组织里，进一步增加村级社会资本的聚合力，可以收到技术治理和项目成员间关系并行治理的成效。

四、农村基础设施运营管理的新模式——实务社群

“建管用一体”新机制下的农村基础设施，如能建设成专门的实务社群，通过改善成员间关系，有助于激发民众的主人翁意识，补足民众的建设、管理和使用知识，收到基础设施关系治理和技术管理绩效的双重提升。

实务社群(community of practice)理论由Wenger等人提出，强调社群凝聚力来源于某一特定实务[25，26，27]。在这一社群内，成员有着共同的偏好、议题或知识领域，共同投入资本、人力、物力，处事标准和意愿相同，共同分享资源(包括管理能力、经验和知识)，并对社群具有高度认同感。Wenger认为，实务社群需要各个成员都有与其他人互动并彼此互补的能力，不断提升专业本领，并能保持和促进社群整体智能不断增长。林和李(Lin & Lee)将实务社群理论引入建筑工程管理，提出建筑工程实务社群(Con PCKM)模型，说明通过重新开发利用分享管理知识，可以更好地改进建筑过程，降低时间和资金成本[28]。

基础设施社群所吸纳的成员首先是对基础设施有着共同的关注和偏好，从农村公路、饮水工程、公共用电，到沼气工程、排污管道和农村信息设施，均是关系到民生的大事。这样的工程自然受到农民欢迎。但在项目建成后，基础设施由村民自主管理维护，必然会发生村民搭便车行为，特别是沼气、排污和计算机信息等设施所需要的管理使用技术水平较高，要求村民间相互学习，知识互补。在青壮年劳动力大多外出打工的农村，这种互动互补更为必要。通过多种方式的相互学习，社群资本得以培育，社群内成员使用基础设施的能力不断增强，对项目的了解更加深入，民众得以更好地参与到基础设施运营管理中，由此既有利于避免资源过度使用或资源闲置，又利于收集民众意见改善基础设施建设、运营技术方法，从而有利于更好地维护和管理基础设施。

从世界和我国发展趋势看，农村基础设施运营管理正由技术管理转向不断改善各方关系累积社会资本的关系治理。无论是公私合作伙伴的PPP模式，还是财政投入为主“建管用一体”的农村基础设施，均应从技术管理和关系管理两个方面，建立起基础设施专门管理社群，增强民众参与意识，管好用好基础设施。

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2015-09-05

国家社科基金青年项目(09CJY065);中央高校基本科研业务费专项资金重点项目(NKZXA1406)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.019

F325

A

1000-2359(2015)06-0095-04

侯宏伟(1985-)，男，河南新乡人，中国人民大学农业与农村发展学院博士生，主要从事农村发展研究；高雪莲(1974-)，女，河南项城人，博士，南开大学城市与区域经济研究所副教授，主要从事区域经济、公共经济研究。