阮丽铮

（中原文化艺术学院，河南 郑州 450000）

2003年世界卫生组织通过的《烟草控制框架公约》，是具有全世界法律效力的公约。中国既是公约的缔约国，又是公约的创始会员国。中国的控烟一直为世界所关注。中国很早就意识到烟草的危害，从20世纪70年代末开始，国家就陆续制定了很多控烟的规定。在加入《烟草控制框架公约》后，针对国家层面没有立法，地方要不要先立的问题展开了激烈的争论。根据统计，2006年《烟草控制框架公约》正式实施后，已有北京（2008）、银川（2008）、上海（2009）、杭州（2009）、哈尔滨（2011）、天津（2012）、青岛（2013）等相当数量的城市对原来立法进行修改或重新立法。控烟立法与其他领域由中央至地方的立法方式不同，控烟的相关法律法规尚未完善化和具体化。因此，目前阶段最为可行的就是各主要城市通过有效完善的地方立法，对管辖区域内进行有效的控烟。尽管没有中央立法，但地方控烟立法覆盖范围变广，就是控烟在基础实践中得到有效的实施。纵观世情、国情、省情，控烟已是大势所趋，但能否把这种趋势上升为立法层面，还有一个探索的过程，在此，基础分析是最为重要的。

一、控烟立法的政治基础

根据社会契约论，政府的政治正当性首先在于保障本国公民的基本权利。卢梭认为：“政府就是臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便使得两者互相适合，它负责执行法律并且维持社会的以及政治的自由。”①可见，中华人民共和国是人民共和国，一切权利属于人民，中华人民共和国的政府是人民的政府，保障人民生命健康是中华人民共和国政府义不容辞的责任。依据政治正当性原则，我国政府首先应当承担保护本国公民减少和消除烟草烟雾危害的责任；其次，积极防范因为烟草使用所导致对本国公民的健康危害，保障国民的身体健康权；再次，烟草是成瘾性产品，烟草使用者对烟草需要的变化需要较长时间，政府应该顺应国家经济转型思路，制定烟草产业转型政策，对烟草种植进行严格控制，使烟农转向替代性农作物种植，遏制烟草业的发展，从根本上达到控烟的目的。

我国《烟草控制框架公约》执行以来，由于受烟草经济效益的阻挠和烟草“另类文化”的影响，控烟虽有一定的成效，但仍不尽如人意。2013年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》②。这既是维护党政机关和领导干部的形象之举，也是落实党的十八大报告提出的“全面推进依法治国”的需要，更是依据宪法的人权保障原则，考虑《烟草控制框架公约》的实施大计。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。”③2014年11月24日，国务院法制办公布了国家卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，并公开征求意见。这是我国首次拟制定行政法规在全国范围全面控烟。由此表明，在国家层面通过行政法规对禁烟场所、责任主体、法律责任予以明确，证明控烟立法已经进入实质性阶段。

二、控烟立法的社会基础

控烟不等于禁烟，吸烟者有吸烟的权利，但不得损害非吸烟者的权利和健康，法律保护的是非吸烟者的健康权。因此，在公共场所的吸烟行为应视为侵犯其他公民的健康权，关于吸烟权利和自由的辩解应视为无效，这也是控烟立法合法性的基础。

尽管很多人已经意识到烟草使用对人的危害性，但烟草营销通过正常化、美化烟草使用，制造吸烟解压等极具欺骗性和诱导性的“美丽陷阱”，吸引了众多受过高等教育的人士、年轻女性和青少年加入烟民队伍。尤其对青少年来说，心理和生理暂不成熟，对社会的认识片面、缺乏鉴别力和自律性，烟草广告又利用青少年热衷体育和崇拜明星的心理，以喜闻乐见的形式和内容，以赞助体育和文化活动，慈善捐赠（如赞助一百多所“烟草”希望小学、红河助学金等），通过网络传播到世界各地，获得社会的认同，培养青少年对烟草业的感恩，形成吸烟是时尚、个性和有气派的表现。

党的十八届四中全会指出“必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法遵法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”④。由此可见，法律离不开强制，但又不能依赖强制，控烟立法已然建立在绝大多数人对烟草危害的共识和控烟意愿积极的社会基础上。我们看到，一个国家重视控烟，精英支持控烟，社会呼吁控烟的时代正在来临。

三、控烟立法的经济基础

烟草是唯一按其用途使用会致人死命的合法商品，并因此而导致了大量严重的、难以治疗的疾病，进而造成大量的生命健康损失和医疗浪费。客观事实一再证明：烟草业已成为最大的健康危害型产业，对人民健康具有极大的影响。但是，多年来烟民数量有增无减，卷烟销量连年攀升。由吸烟而产生的医疗费用和吸烟所导致的生产力损失逐年增加，被动吸烟所产生的医疗成本和生产力损失同样惊人。究其根源，巨大的利润诱惑是直接原因，烟草带来的财政税收是政府有意无意护短的内在原因。

应当承认，烟草经济确实含有很高的经济利润，尤其在一些烟草业集中区域和不发达地区，烟草收入成为财政的重要支柱。但经过三十多年的改革开放，国家的经济结构和社会结构已然发生很大变化。由吸烟消耗的社会总成本已经远远高于烟草效益的总额，且由于烟草所导致疾病的滞后性，其带来疾病和死亡所耗费的医疗费用还会增大，将烟草行业看作支柱产业已经严重阻碍了经济的科学发展。

如果把视野放开一些，控烟的经济功效就更为明显。经济活力，说到底是一种资本活动。经济效能，说到底是一种综合配置的优化。对个人而言，健康是资本；对社会而言，健康是人才资源最核心，也最基础的资本。人在使用烟草的过程中，无疑是对自身健康和他人健康的有意损害，而且后果严重。在全民医保的覆盖中，这种损害造成的医疗费用由全社会的纳税人共同负担，实质上是对于公共资源的践踏，违反了我国《宪法》“公民平等的享有权利，平等履行义务”的基本原则。因此，在控烟立法上，应该对不平等履行义务使用烟草的主体与非使用烟草的主体在享受医疗保险权利上有所区分，以维护宪法的平等原则。我国经济学专家结合国外烟草控制经验和我国烟草经济的数据分析，指出烟草控制对经济发展不会造成影响，而是保护劳动力、改善劳动力综合素质、节省医疗费用，能为国家的经济提升注入可持续发展的血液。

更何况，一个政府要树立在国际上的正面形象时，不能只考虑GDP，要更多地考虑人民的实际利益。中国政府已经意识到发展经济，不能以牺牲环境为代价，更应该意识到发展经济不能以牺牲国人的健康为代价。人口质量和水平决定着一个民族和国家的核心竞争力和发展承载力，而烟草则是高质量人口的合法克星，这种合法性无异于是对民族和国家的竞争力与发展承载力的釜底抽薪。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”⑤因此，在我国加强义务教育的资金投入，提高高等教育水平建设的基础上，应该立法抑制烟草经济，保护人力资源的健康，切实发挥出人力资本投入的正效益，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。在全国性立法尚不成熟时，通过地方立法来推进国家立法也是非常有效的措施。

四、控烟立法的文化基础

文化指人的生活方式，就是“人化”和“化人”的生活方式。法治作为一个带有导向型、理想性的文化概念，其意义就是让依法而治成为人们的社会生活方式。

烟草消费在我国已有400多年的历史，吸烟被看作个人嗜好，敬烟已经成为重要的社交手段，不知不觉香烟已融入民俗，成为交际的“另类文化”，在交际中，以敬烟表达对他人的亲切、重视、有礼，达到调节人际关系的目的。随着社会的发展，科学的进步，实践进一步印证了烟草给人带来的危害性，每年因吸烟造成的惨剧不断发生，给社会、当事人及家庭造成的痛苦和影响短时间难以消除。烟与酒相比，对人的损害影响面更大，有时一人吸烟，多人吸二手烟，甚至数十人吸二手烟，而且烟草危害具有的滞后性被严重低估或忽略，使二手烟受害者难以逾越烟草代表的所谓热情好客、尊重有礼的“另类意义”，选择表面的附和或者隐忍，更碍于烟草“另类文化”的压制使大众控烟意识长期被压迫。

应当看到，一个地方的烟草“另类文化”越浓厚，其经济发展越落后。应该打破落后的乡土观念，使人们懂得烟草“另类文化”就是虐待和自虐的文化。科学证明，接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失，实践一再证明吸烟、敬烟、送烟无异于吸疾病、敬灾害和送痛苦。应该扭转烟草“另类文化”对人和社会的损害，积极顺应人们对自身健康的保健要求、顺应可持续发展的要求。钱穆先生说：“一切问题，由文化问题产生，一切问题，由文化问题解决。”⑥法律文化是一种引领文化和规则文化，应该弘扬法治精神，在烟草使用上对人的权利和义务加以具体分析和规定，扭转烟草成为交际“另类文化”的有害局面，尊重和保护吸烟者和非吸烟者的权利，也规定每个人应该担负的义务，体现法治建设造福人民的理念。

五、控烟立法的法律基础

2003年5月21日第56届世界卫生大会上，192个世界卫生组织成员国谈判达成了《烟草控制框架公约》，它重申了所有人民享有最高健康水平的权利。《烟草控制框架公约》是世界上第一份公共卫生条约，旨在降低烟草对健康和经济的破坏性影响。2003年11月10日，中国政府签署了《烟草控制框架公约》，成为公约第77个签约国，中国既是公约的缔约国也是创始会员国。在2005年8月，全国人大常委会批准了《烟草控制框架公约》，并于2006年1月在中国生效。

从我国的情况看，我国的控烟起源于1979年7月23日，卫生部、财政部、农业部和轻工业部四部委联合发布禁烟通知。紧接着，全国爱国卫生运动委员会、铁道部也发布了相关禁烟的规定。1987年4月1日，国务院发布的卫生管理条例以及1991年卫生部发布的实施细则中也有针对性地提出关于公共场所禁烟的具体内容。

2005年8月批准《烟草控制框架公约》后，各地地方立法机构对原有控烟立法进行修订或重新制订，原来立法以政府规章形式存在的大多被地方性法规所代替，地方性法规比重迅速上升。且近年各级人大代表和政协委员关于控烟立法的提案、议案都在逐年增长。2013年，青岛、深圳、鞍山、兰州、唐山、绍兴、南宁和长春8个城市的无烟环境法颁布或生效。但是，地方性控烟立法效力层次偏低，吉林省出台了控烟的省级立法，其余控烟范围以城市为主，对县级以下地域规制较少，还有部分城市控烟立法缺失，未能解决不具有地方立法权力的县、市缺法控烟的障碍。还有地方立法规定与世界卫生组织《烟草控制框架公约》标准有巨大差距，对烟草赞助、广告和促销缺乏规章制度，并存在控烟立法监管制度不明确，监管模式不科学，执法制度缺乏可操作性，甚至对吸烟区（室）的设立也缺乏严格的设立标准和审批程序等问题。更关键的是，中国政企合一的烟草业屡屡动用公权力来销售烟草，从媒体揭露的一些县、市用“红头文件”摊派“公务用烟”的频率来看，不仅没有收敛，而且持续增长。

从整体来看，地方性控烟立法的质量和法律条款的可操作性有所提高，在禁烟场所的设定上更接近《烟草控制框架公约》第八条及其实施准则的要求。这些地方性控烟立法探索有效推进立法和执法的途径，为我省控烟立法提供了借鉴和科学依据。因此，迫切需要结合当地的经济发展和文化环境进行地方性控烟立法，以解决政府规章难以满足控烟立法的范围和措施、禁烟标识、禁烟场所经营者和管理者职责、吸烟点的设立、控烟宣传教育、禁烟帮助和违法控烟规定的处罚办法，以及烟草种植业转型等关于内容扩充、制度缺乏可操作性和执法权威不足的需要。

总之，人是国家的主体，人民是国家的主人，烟草控制不仅是每个家庭的期待，不仅是社会有识之士的摇旗呐喊，不仅是提高国人身体素质的需要，更是社会健康可持续发展的基础。因此，烟草控制是维护人民利益的必然之策，需要国人逐步形成共识，更应该在立法层面上、在社会公共环境中扎实推进并取得实质性进展和成效⑦。

［本文为河南哲学社会科学规划项目（2013BFX002）阶段性成果］

注释：

①汤晓烨：《国家赔偿责任的实现》，湘潭大学硕士论文2010-05-06。

②中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，新华网2013-12-29。

③④⑤《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

⑥钱穆：《文化学大义》，台湾中正书局1981年版，第3页。

⑦胡玉鸿：《社会本位法律观之批判》，《法律科学》2013年第5期。