王 腾

（湖北经济学院，湖北 武汉430205）

加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系到流域居民的生产生活，关系到湖北经济社会发展，是完成建设生态湖北任务的一项重要基础性工作。为了全面了解湖北省湖泊保护工作情况，2014年7月3日至9月3日，笔者通过走访武汉、咸宁、黄石、黄冈、荆州、孝感等地，在实地考察以梁子湖、汤逊湖、洪湖等18个湖泊为样本的湖泊保护情况的基础上，分析了现有湖泊保护的体制机制存在的问题以及产生的原因，并据此提出完善湖泊保护体制机制的对策建议。

一、湖北省湖泊保护体制机制现状

（一）湖泊保护制度保障体系

制度保障既是湖泊保护体制机制运行的基础，也是体制机制的重要组成部分。湖北省于2012年5月30日出台了《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》），《条例》制定和实施的意义在于它首先明确了政府及相关部门的职责，规定了湖泊保护实行政府行政首长负责制，明确了水利部门主管湖泊保护工作，明确规定了湖泊保护范围，突出了湖泊水污染防治和防止侵占湖泊行为，强化了监督保障公众知情权，为湖北的湖泊保护工作指明了方向。应该说，《条例》的出台结束了湖北湖泊保护“无法可依”的被动局面。湖北省横向到边、纵向到底的湖泊保护责任体系网正在逐步延伸和完善。

（二）湖泊保护管理机构

自《条例》实施以来，湖北各级湖泊保护管理机构得到进一步明确和健全。省级层面上，湖北省湖泊局于2013年4月正式组建，负责全省湖泊的统一管理、保护与治理。市级层面上，各地都陆续建立了专门的湖泊管理机构，如武汉市在原水政执法总队基础上组建了市湖泊管理局；黄石市水利水产局加挂了湖泊局牌子；鄂州市成立了湖泊管理局；大治湖管理局已报市委常委会议讨论通过；孝感、黄冈等市也都在积极筹划组建湖泊局。

（三）湖泊保护联动机制建设

成立了湖泊保护与管理领导小组，作为湖泊保护最高协调机构。省长亲自担任组长，省政府和省发改委、省公安厅、省财政厅、省人社厅、省国土资源厅、省环保厅、省住建厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省旅游局等13个相关单位负责人为领导小组的成员。武汉、咸宁、黄石、黄冈、孝感成立了湖泊保护领导小组，武汉市与孝感市建立了湖泊保护联席会议制度，实行部门联动机制，有序解决湖泊保护过程中遇到的各种问题。

（四）湖泊保护投入机制

近年来，湖北通过各种渠道不断加大湖泊保护投入。截止今年9月，湖北省发改委会同相关部门争取涉湖城镇生活污水垃圾处理设施项目、实施湿地保护与恢复工程资金共11.39亿元。省财政厅安排湖北资源环境调查与利用研究经费1100万元，湖泊保护监控系统建设经费644万元，2014年起每年安排湖泊保护项目经费100万元。全省有8个市将湖泊保护经费纳入财政预算，2014年共列支24307万元。

（五）湖泊保护监管机制

全省涉湖市全部建立了湖泊巡查制度。截至目前，有48个县(市、区)建立了湖泊巡查和月报制度，市县两级共开展湖泊巡查活动5300余次，发现违法涉湖案件76起，查处案件42件。各地还加强涉湖工程建设管理与监督，发现违法违规涉湖工程5个并全部进行了查处。省环保厅严格落实《条例》中有关环境准入管制政策，停止受理湖泊流域内新建造纸、印染、电镀等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目环评审批。

（六）湖泊保护公众参与机制

湖北通过建立民间“湖长”与举报奖励制度，不断完善湖泊保护公众参与机制。截止今年9月份，全省参与湖泊保护志愿者达1097人，聘请了民间“湖长”142人。全省有6个市、30个县（市、区）设立湖泊违法行为举报制度，已受理并处理举报219件，湖泊保护公众参与积极性不断提高。

二、湖北省湖泊保护体制机制存在的问题

《条例》颁布两年多时间，湖北省各地各相关部门做了大量工作，取得了明显成效，但还存在管理体制不顺、责任落实不够、湖泊过度开发、水质污染严重、生态功能退化、整体协调不力、湖泊保护投入不足等问题，湖北省湖泊保护形势仍然严峻，湖泊保护任重道远。

（一）湖泊保护体制不顺、责任机制不健全

有关湖泊的问题，很大程度上是由于管理失效所致，而管理失效在很大程度上又是由于管理体制存在缺陷所致。[1]如跨行政区湖泊管理面临的最主要问题，是流域管理与行政区域管理间的矛盾。[2]

1.湖泊资源分割管理，管理主体职责不明

当前，湖北湖泊资源归属于农业、水利、环保、林业等多个部门管理。在调研的18个湖泊中，有5个湖泊是由水产部门建立的国有渔场直接或参与经营管理，其它调研湖泊大多也按照其蓄洪、水产养殖、航运、灌溉、休闲旅游等多种功能分属不同部门管理，虽然《条例》对每个部门的湖泊保护管理职责进行了划分，但每个部门都按照自己的意愿和法规去管理湖泊，在执法过程中发生冲突的情况仍然普遍存在。此外，湖泊管理跨行政区域之间协调性较差，缺乏从流域角度进行水资源保护和污染治理的统一性。如长湖跨荆州、荆门、潜江三市，从上个世纪80年代后期以来，一直实行“分级、分部门、分地区管理三结合”的管理模式，这种“各管一环、各管一段、多头管理、各自为政”模式，使得各管理主体之间职责、权限不明。

2.考核制度缺失，湖泊保护责任无法兑现

《条例》在明确水利部门为湖泊保护主管部门的同时，明确环保、农业、林业、城建等相关部门各负其责，却没有规定水利部门对其它涉湖管理部门的约束措施，也没有明确其它湖泊保护部门在不履行各自职责的情况应当承担的具体责任，这就导致了水利部门的湖泊主管机构地位无法得到落实，如全省最大的湖泊——洪湖、第二大湖——梁子湖的管理权限均不在水利部门，而是分属林业和渔业部门，在当前湖北省分级管理、考核办法等配套措施没有出台的情况下，湖泊保护部门之间的责任分担机制无法真正建立。

（二）湖泊保护机构之间协调不力，联动不畅，合力保护还有待时日

由于水利部门湖泊保护主导地位尚未实现，导致各管理部门涉湖执法仍然存在联动不足，各自为政的情况。如环保部门只管陆域污染，水产部门只管湖面是否被渔民违规圈占，水利部门主要管理涉湖水利工程、填湖或围垦等，在梁子湖流域，一些地区的执法监督部门对造成本地区污染者严查、严处，对造成外部地区污染者宽查、宽处，调研发现，梁子湖区环境保护主管部门到梁子湖上游的外市企业调查取证，外市企业不予配合，这表明区域之间环保执法还没有形成联动机制，污染的外部性由别人承担。

（三）湖泊保护资金投入渠道不明，经费不足

湖北省和多市县财政均没有安排湖泊保护防洪工程和生态修复与治理、保护专项资金，也没有明确经费列支渠道，全省湖泊保护水利工程建设与修缮缺乏资金保障。全省湖泊堤防普遍存在堤身断面未达标、湖堤矮小、堤身单薄且局部欠高，密实度不够，部分堤岸风浪侵蚀严重，每年汛期堤身散浸、脱坡、堤顶漫水等险情时有发生。穿堤建筑物老化，存在大量工程隐患，许多湖泊闸站建于上世纪六、七十年代，年久失修，闸门漏水、泵站穿堤，管道渗水，遭遇高洪水位时险象环生。由于缺乏资金支持，斧头湖与西凉湖防洪标准普遍不足，稍遇较大洪水，湖区及上游部分区域洪水泛滥，致使湖区人民生命财产安全受到侵害，甚至于威胁到咸宁城区的防洪安全。

（四）湖泊保护公众参与不够

调查显示，当前对湖泊保护的宣传呈现出政府重视，而公众不够重视，城市居民比较重视、但农村居民不够重视的特点。沿湖的政府、居民和企事业单位，都是湖泊保护的利益相关方和参与者。公众参与度不够有三方面的原因：一是保护意识不足。调研发现，多数受访居民对于渔业养殖包括围栏养殖对湖泊污染的程度认识不深，在孝感汈汊湖进行调研时，当地渔民包括汈汊湖养殖场政府机构行政人员均认为螃蟹、莲藕等不仅不会污染湖泊，还能保护湖泊，绝大多数社区居民认为湖泊保护工作应由政府负责，而与自己无关；二是舆论宣传不到位，“千湖新记”等省级主流媒体上的宣传报道，基层干部和居民很少有人关注，对自身所在地域的湖泊污染与保护情况了解不多；三是参与动力不足。主要是由于缺乏相应的激励机制，《条例》设计的举报有奖制度没有得到贯彻落实。

三、完善湖北省湖泊保护体制机制困境破解之途

（一）加快机构整合，实现分级管理

湖北省15个跨行政区域湖泊中，已设立管理机构的洪湖湿地管理局、梁子湖管理局，其职责定位不应仅仅限于湿地保护与渔政管理，应当增加并承担起湖泊保护的职责，另外13个跨行政区域湖泊应尽快明确保护机构和职责，并充实湖泊保护专门管理人员。其它湖泊按分级管理原则，由市、县两级政府整合现有的渔业管理机构或水利工程管理单位，承担湖泊保护职责，并加强责任考核。

（二）落实保护责任，加强目标考核

1.完善湖泊保护行政首长负责制

我国行政部门一般实行行政首长负责制，行政部门的工作能效在很大程度上取决于行政首长的责任范围是否涵盖此项工作。因此，笔者建议，在湖泊所在各市、区、县人民政府行政首长任湖泊的“总湖长”，对湖泊保护管理工作负全面领导责任；市、区、县人民政府分管湖泊保护管理工作的行政领导班子成员为该行政区域湖泊保护管理工作的直接领导责任人，对湖泊保护管理工作负直接领导责任；同时，要落实《湖泊保护责任书》，明确各级行政首长湖泊保护责任范围。

2.健全湖泊保护目标责任考核机制

湖泊保护目标责任考核就是将湖泊保护与行政部门的工作目标责任紧密挂钩，从而在根本上激励政府部门开展湖泊保护工作。笔者建议，对省管湖泊，省政府要强化对省直有关部门履行湖泊保护职责情况的考核，将其纳入省直“五项考核”计分范围，实行湖泊保护绩效目标管理，省政府要严格按照《湖泊保护责任书》要求，加强对下级政府的综合管理考核，对于重点湖泊的保护应纳入该市领导班子考核指标体系中。

（三）建立稳定多元湖泊保护投入机制

按照湖泊保护的投入需要，政府部门要从湖泊生态保护的整体战略出发，将每年非税收收入或预算收入的一部分，提取作为湖泊保护专项资金，主要用于湖泊保护及相应的生态补偿，切实加大对湖泊保护的投入力度；同时，要按照分级管理的原则建立湖泊保护财政支出分担制度，明确市县两级政府及有关部门、涉湖企业的投入责任，构建稳定可持续的投入机制；要制定鼓励社会资本参与湖泊保护利用的政策，引导更多的民间资本投入湖泊保护事业，发展湖泊相关产业；还要推行湖泊工程生态供（排）水补偿制度，依法开征湖泊工程修建维护费，支持对占用湖泊岸线和利用湖泊水面养殖、航运、旅游的单位，征收湖泊资源开发利用补偿费。

（四）提高公民湖泊保护意识，完善湖泊保护公众参与机制

要建立湖泊保护的公众参与机制，首先要保障公众的知情权，即全体市民应该能够了解到湖泊的开始利用情况、污染排放程度等湖泊的具体信息。[3]因此，政府部分应组织引导社会各方力量，加大教育和宣传的力度，提高全体公众的湖泊保护意识；要建立和完善湖泊保护的举报和奖励制度，充分调动各方参与；要注重发挥非政府组织在湖泊保护中的作用；要拓宽社会主体联动参与湖泊保护渠道与平台，构建灵活高效的湖泊保护公众参与机制。

（注：本文为王腾主持的2015年湖北省教育厅人文社会科学研究青年项目“湖泊生态保护模式创新研究——基于‘江汉湖群’的调查”的阶段性成果，项目编号：15Q164；湖北经济学院青年基金重点项目：农村城镇化背景下的面源污染防治研究，项目编号：XJ201504）

[1]赵志凌，黄贤金，钟太洋，陈逸.我国湖泊管理体制机制研究——以江苏省为例[J].经济地理，2009，（1）.

[2]施祖麟，毕亮亮，我国跨行政区域水污染治理管理机制的研究[J].中国人口资源与环境，2007，（3）.

[3]黄德林，郝发辉，完善武汉市湖泊保护公众参与机制的法律思考[J].理论月刊，2007，（12）.