闫海龙　张永明　胡青江

产城融合从本质上反映的是一种城市协调、可持续发展的理念。“融合”是把产业和城市看作一个良性互动的有机整体，从而实现“产”和“城”协同发展，使产业依附于城市，城市更好地服务于产业。“产城融合”在空间上的体现就是产业空间与城镇空间的一体化协调发展。通过空间整合，提高产业空间与所在区域的一体化发展水平，优化产业空间自身发展，产业空间与依托城镇的互动关系，从而提高产业空间发展的综合效益。城市和产业空间整合最主要的目的在于，一方面，提高工业区整体的自组织能力，进而扩大系统的整体开放程度和协同作用效果；另一方面，通过整合促进城市功能与空间布局的协调和优化，实现功能与结构的协调。从产业集聚区与主城区的空间关系角度来说，可大致归纳为主城区包含型、边缘区生长型、子城区依托型及独立区发展型四种空间形式。

一、加快推进克拉玛依产城融合发展的迫切需求和重要性

克拉玛依是我国典型的资源型城市，石油石化产业在城市经济发展过程中占据着绝对的主导支配地位。其中，白碱滩区又是油田的主要开采区，石油储量大，质地优良，一直是克拉玛依石油工业发展的重要支撑。但这也造成白碱滩区经济构成和产业结构相对单一，对资源的依赖性更加突出，资源型城市的发展模式和矿区特征表现也是全市最为明显的。近年来，随着辖区石油资源的减少以及克拉玛依石化园区的快速崛起，石油产业对白碱滩区经济社会的带动促进作用开始减弱，后劲不足。突出表现在城区人口不断流失、基础设施建设逐步老化、新的产业体系尚未形成、持续发展的空间潜力严重不足、城区的定位分工不够清晰甚至功能地位还有所弱化等方面。因此，加快城市的转型发展，加速与石化园区产业发展的融合，无疑是白碱滩实现持续发展的关键和核心。充分考虑石化工业园区和白碱滩区发展实际，发挥各自优势，依托城区服务园区建设、依靠园区促进城区发展，走产城融合发展之路，有助于克拉玛依这样的资源型城市明确功能定位，实现区域的分工协作；有助于整合资源，拓展发展空间；有助于统筹规划，合理布局产业，超前谋划资源型城市的转型和可持续发展。

二、促进克拉玛依石化工业园区与白碱滩区产城融合发展的思路构想

通过对白碱滩区与石化工业园区发展阶段、空间布局、分工合作以及未来发展空间和潜力等因素的综合分析，在广泛参考借鉴国内外城区与园区融合发展的成功经验和模式的基础上，根据区域的发展基础和现实需求，可大致分为两个阶段：

第一阶段：产城融合，一体化发展

“产城融合，产城一体”，即把开发区产业功能、城市功能、生态功能融为一体，构筑宜居宜业的产城融合发展格局。在克拉玛依打造世界石油城的战略指导下，紧紧抓住石化工业园区升格的机遇，充分发挥白碱滩区现有的资源优势和基础设施配套保障能力，明确定位，积极主动地服务园区、支持园区，加快促进石化工业园区综合实力提升，增强园区对区域经济增长的引领带动作用。按照克拉玛依城市总体发展规划以及产业发展等规划布局要求，重点合力建设“三大基地”，牢固树立“产城融合”理念，按照“产业园区化、园区城镇化、产城一体化”的思路，统筹谋划产业园区和城市新区建设，注重园区规划与城区建设规划的衔接，做到空间上产城共进、布局上功能区分、方法上协调统筹、时序上工业化和城镇化同步推进。科学筹划“一镇（三坪）一园”布局，积极探索“建设、管理、服务”三位一体的城区创建模式，通过加快白碱滩区与石化工业园区产城融合发展进程，激发城区活力，构筑起为石化工业园区服务的宜居宜业宜商新格局。

在石化工业园区升格，经济实力和综合竞争力明显增加，管理相对独立（石化工业园区具备独立发展的空间）的基础上，整合双方资源和产业优势，构建经济一体化发展模式，进入一体发展阶段。主要是在不涉及行政区划调整的前提下，设立专门一体化发展秘书联络协调处，专门负责协调政策制定实施、产业选择发展、规划落实建设、公共服务保障和社会全面发展等涉及石化工业园区和白碱滩区双方的各项事务，有效打破行政区划阻隔，实现两地各种资源的统筹调度以及生产要素的优化配置，拓展两地市场空间，加速两地经济融合。特别是要争取通过统一战略规划的制定和实施，实现双方在财政、城建、交通、土地、水利、环保等领域的一体规划、一体发展。最终通过一体化发展模式，不断优化城市产业发展环境、拓展城市产业发展空间、挖掘城市产业发展潜力，为石化工业园区和白碱滩区可持续健康发展提供支撑保障。

第二阶段：园政合一，建设新型园区服务型政府

随着石化工业园区的逐步发展壮大以及白碱滩资源型城区转型发展的推进，在双方一体发展、高度融合的基础上，积极借鉴其他地区成功经验，尝试彻底打破行政区划限制，以推动地方政府改革，建设新型开发区服务型政府为突破口，改革园区和城区原有体制，将园区与相邻的白碱滩区体制合一，走“园政合一”的发展模式，打造克拉玛依市石化产业（高新技术产业）新区。将白碱滩区整体纳入石化工业园区，统一管理，园区管委会与白碱滩区政府合二为一，将园区作为一级政府，赋予开发区政府较大的经济与社会管理权限，从根本上解决园区管理权限范围模糊与责权不明、职权缺失以及白碱滩区人口、产业等长期持续发展问题。同时，借助园区的政策优势和管理体制优势，强化新区组织内部管理体制，采用新型的现代化服务方式和服务手段，提高新区政府办事效率，建立起“小政府、大社会”、“小机构、大服务”的现代管理模式，更好地为公民与企业提供公共服务，加快新园区从“政策区”向“功能区”的转变，持续保持新园区的发展活力和竞争力，建设新型园区服务型政府，更好地促进开发区的进一步发展，打造克拉玛依乃至新疆区域经济发展的升级版。

三、促进克拉玛依石化工业园区和白碱滩区产城融合发展的对策建议

（一）加快完善相关规划

根据产城融合发展的要求，结合园区产业发展的方向和布局，对石化工业园区和白碱滩区现有的各类规划进行整合、完善和优化，把分散的资源集成为统一的规划，通过科学规划设计，并学习借鉴先进工业园区的理念，形成统一的规划体系，树立综合统筹的发展理念，做到统一规划，统一布局，统一建设，统一管理，促进产业体系与城市体系的高效融合，实现产业化与城镇化协调发展。同时注重产业、交通、配套设施等的有机统一，统筹好生产、消费、就业、服务等功能区的合理分区，切实满足人口集聚和空间拓展的需要，促进各区域有效衔接，实现分配合理、优势互补。在设施布局上，要依托白碱滩区三坪镇适当布局必要的公共商务和生活服务设施，既满足园区企业员工的需求，又可成为新区发展的重要节点。

（二）推动产业结构调整和转型提升

由克拉玛依市统筹进行产业的空间布局，根据全市的产业布局和功能定位，制造更加优惠的政策和市场条件，鼓励符合白碱滩发展方向的企业落户，由白碱滩区全面负责企业落地的所有后续服务；或者发挥克拉玛依市特殊的体制优势，按照企业生产区归属的原则，加大白碱滩区税收的分享比例，增强白碱滩区自身财力供给能力，发挥白碱滩区服务、支撑、保障的功能和作用，合力打造克拉玛依地方工业经济增长的新核心。

（三）坚持融合发展的共赢模式

打破地域限制，推进克白组团式发展是区域未来的发展趋势。进行区域分工合作，合理配置资源和要素，不仅顺应了区域经济一体化的发展潮流，也是实现区域共同科学发展的必由之路。在充分考虑整个区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力的基础上，按照规划同筹、交通同网、产业同布等思路，以资源科学配置为切入点，全力推进区域产业布局、资源保护、环境建设等专项规划的对接，形成梯次鲜明、功能协调、布局合理的规划体系，并进而推动落实。

（四）明确白碱滩区和石化工业园区的行政责权关系

白碱滩区和石化工业园区的行政职责部分重叠。由于克白中部城镇组团发展的区域行政分割体制障碍依然存在，从获取利益和追求自身发展出发，就会导致双方各行其是，从本区利益而不是区域利益出发进行发展规划，造成区域资源内耗严重，严重阻碍区域共同发展。因此，可通过融合发展的契机，建立白碱滩区政府和石化工业园区管委会主导的部门联动工作机制，定期召开会议，成立项目推进领导小组，明确部门职责分工，限时解决产城融合中遇到的问题，如做好利益分配工作，让双方共享发展成果，建立起牢固的经济利益合作纽带，实现园区和白碱滩区的产业功能、生活功能、城镇功能、生态功能的相互融合，同时使区域内产业、居住、就业相对平衡。

（五）完善提升合作共建基础设施水平

以设施一体化共建为要求，统筹人力、物力、财力，加快区域的基础设施水平，推进白碱滩区与石化工业园区在综合交通、能源保障和信息网络共建共享，构建便捷高效现代的综合交通体系、清洁安全积极的能源保障体系和统一互联畅通的信息网络体系。加快建设连接园区—三坪镇—白碱滩镇的公交线路，改善和加强新城内部的交通联系，有效提高白碱滩区域石化工业园区的通达性，方便双方人员的往来流动，同时也为城市经济与产业发展的相互支撑和促进打下坚实基础。

（六）充分发挥克拉玛依市的统筹协调作用

一是加强城市相关规划完善和衔接，严格落实克拉玛依产业发展规划和土地利用规划。由克拉玛依市统一出面，协调与央企在土地利用等方面的问题，做好白碱滩区和化工园区的工业土地收储和使用工作。二是发挥好经济政策在体现产业发展方针、良性引导投资方向、推动和促进经济发展方式较快转型。三是赋予白碱滩区相匹配的财权和事权，增强在发展中的主观能动性。

（七）“园政合一”的工作思路

在双方一体发展、高度融合的基础上，石化工业园区与白碱滩区最终走“园政合一”的发展模式是推进克拉玛依市改革开放，打造经济升级版的必然选择。为此建议：一是市、区领导层就“园政合一”这一命题围绕克拉玛依市打造世界石油城战略目标、实现克白组团一体化、石油化工园区转型升级和白碱滩区可持续发展定位等问题组织开展讨论，在必要性和可行性问题上进行一次思想大碰撞。二是将“园政合一”的融合发展模式作为克拉玛依市的一个热点、难点问题进行研究，组织相关单位部门人员赴内地或乌鲁木齐市进行调研考察、学习参考，积极推动。三是鉴于产城融合发展对白碱滩区、石化工业园区乃至整个克拉玛依市发展的重要作用，建议由克拉玛依市委、政府成立一个专门班子，加快进行并积极推进此项工作。

基金项目：本文系新疆维吾尔自治区软科学项目“新疆绿洲城市群发展战略及培育路径研究”（项目编号：201242168）的阶段性成果。

（作者单位：新疆发展和改革委员会经济研究院）

责任编辑：杨再梅