管 弦

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

我国正处于由传统向现代、农业向工业的社会转型与体制转轨过程之中，由风险规制不力而导致的突发事件多发频发。究其原因，多是由于行政机关对涉及广大群众切身利益的重大项目论证、评估不够充分或者对重大行政政策出台的效果预测不足所致。由此，国家应通过规范性文件回应上述困境，并对风险评估机制进行顶层设计。基于此，本文以国家顶层设计为背景框架，就重大行政决策社会稳定风险评估的概念、现状、理论基础以及法制化路径进行实践反思和学理探析，以期服务于社会稳定风险评估实践。

一、重大行政决策社会稳定风险评估的概念

重大行政决策社会稳定风险评估机制的法制建构对于缓解社会矛盾，规制行政机关的决策方式，提高决策适用效益等有着重要的意义。对于重大行政决策社会稳定风险评估的理解，关键在于如何认定重大行政决策以及如何界定社会稳定风险。

所谓行政决策，是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务做出决定的过程。对于重大行政决策而言，何谓“重大”成为一个核心问题。从各地现行的有关社会稳定风险评估的规范性文件来看，并没有对其进行明确界定，大多简单表述为各级各部门制定的具有全局性、长远性、根本性，事关人民群众切身利益，容易引发社会矛盾的行政决定、改革举措、重点工程建设项目等事项。上述抽象的表述并不能完整地涵盖重大行政决策的内涵和外延，不能仅仅笼统地概括为事关人民群众切身利益，应对涉及何种领域进行说明。[1]由此，笔者认为，重大行政决策就是指各级各部门作出的全局性、长远性、根本性，有关食品药品、公共交通、公共卫生、社会治安、金融、生态环境和个人信息安全等民众生活基本领域的，事关人民群众切身利益的，容易引发社会不稳定的行政决定。

对于社会稳定风险的界定，学者们见仁见智，殊难对其作圆满且周全的定义。一般是将其与技术性风险进行比较而论其特征：[2]首先，社会稳定风险是次生风险。技术性风险主要是基于某一技术在科学领域的未知性及其在复杂情况下发生变化而产生的风险，社会稳定风险的产生通常不是基于决策本身的问题，而是基于其他既存要素的未知风险。其次，社会稳定风险是综合性风险。技术性风险主要是科学技术方面的不确定性，而社会稳定风险则包括技术性、社会性、自然性、财政性等多方面的不确定性。再次，社会稳定风险是一种社会性风险。技术性风险主要属于科学性问题，而社会稳定风险不但可能因科学性问题引发，还有可能因利害关系人、公众与行政机关之间的利益冲突而产生。由以上三个特征可以认定，社会稳定风险难以通过传统的防控机制加以解决。因此，行政机关在作出重大行政决策前，有必要对社会稳定风险进行评估。

二、重大行政决策社会稳定风险评估制度的现状分析

就国家层面而言，关于重大行政决策社会稳定风险评估的相关事宜，目前尚无专门的法律进行规范，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第49条及2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》第11条和第12条也只有零星阐述。由上述条文可以看出，国家对行政决策风险评估制度的规定比较笼统，偏向于原则性和框架性规定，基本涵盖了行政决策风险评估的主体架构。尽管如此，依然存在些许不足，例如，“重大”的含义未予以明确；对重大行政决策社会稳定风险评估的主体未加以限定；没有对重大行政决策风险评估的程序进行规定等等。

就地方实践而论，虽然国家的规范性文件偏向于原则性与笼统性，不能直接适用，但可为其他相关规范性文件的制定提供立法上的参考，再加上各地的重大行政决策由于缺乏社会稳定风险评估而不断出现实施困境，地方政府纷纷制定了关于行政决策风险评估的法规及规范性文件。通过分析发现，各地的相关规范性文件存在一些共性问题。例如，评估范围存在真空地带；评估主体往往“由决策主体承担或由决策主体指定主体承担”，独立性不够；评估程序过于宽泛；监督不力，除了行政系统的自我问责之外，鲜有地方规定社会稳定风险评估的外部监督和救济机制。

总之，国家对于重大行政决策风险评估机制的规范倾向于政策式的引导，在具体措施缺失的情况下，地方政府制定的相关法规还存在诸多问题，因而导致诸如2011年大连PX事件等诸多影响社会稳定的情形一再发生。由此，重大行政决策社会稳定风险评估的法制化成为当前亟需解决的问题。

三、构建重大行政决策社会稳定风险评估法律制度的理论基础

在建设法治政府的目标指引下，任何行政机关的制度创新及现实实践都需理论证成，以表征其现实的必要性和法律上的可行性。

（一）法政策学理论

法与政策分属不同的社会规范系统，在制定主体、外在形式、内在价值、实行机制、稳定性和实效性等方面都有很大不同。但是在国家治理以及法律制定的动态层面上，法与政策常常保持着一定的联系。从某种程度上来说，政策是推动相关法律制度构建的直接原因。法制的构建路径一般为“社会问题—政策—行政法律”，这一模式将政策上升为相关的行政法律从而规范政策的实施，实现政策的目标与价值。“现代行政法也具有鲜明的政策性立法之特质，尤其是效力位阶越低的行政法规范越容易成为公共政策的载体。公共政策持续不断地出台和变革，在一定程度上已经成为行政立法的主要驱动力。”[3]具体到行政决策领域，由于近年来众多群体性事件的发生，折射出行政决策的非科学性与非透明性，由此引发群众拒绝接受决策的严重后果。对这一重大社会问题，《决定》提出“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。根据国家对行政决策风险评估作出的政策性规定，地方相继出台法规规章以及规范性文件来构建行政决策风险评估制度，行政决策风险评估制度经历了由政策确定到由法律文件规范的过程，也打上了法政策学的烙印。

（二）正当程序理论

正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，其包含两条基本规则：第一，任何人不应成为自己案件的法官；第二，任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。[4]这两项规则逐渐发展成了正当程序理论。对于重大行政决策社会稳定风险评估制度来说，其作为一项程序性规范理应遵循正当程序原则。在没有这一程序性规范之前，行政机关作出行政行为除了出于对公众利益、社会整体利益的考量之外，还会考虑到自身的行政效益和行政效率，一般来说，行政机关不会调查听取专家以及公众的意见和建议，作出行政决策之前也不会制定应对公众不满，缓解社会矛盾的对策。因此，在一个相对封闭环境中作出行政决策的过程很难做到客观与公正。尤其是对于社会稳定这种综合性的次生风险，后果严重程度无法估量，如果不事先做好程序保障，行政决策的科学性与实效性将会受到较大影响。因此，基于正当程序原则，在作出重大行政决策之前的社会稳定风险评估这一程序有必要予以法律保障，行政机关应事先预估行政决策作出后可能产生的社会不稳定因素，并做好应对措施。

（三）新公共服务理论

新公共服务理论的核心理念就是政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”。新公共服务理论更加重视以人为本，强调公民权和公共服务比企业家精神更重要。对于重大行政决策社会稳定风险评估制度而言，新公共服务理论要求政府更多地考虑公众的想法和利益，成为“敞开大门的倾听者”，即政府在作出与公众基本生活领域相关的行政决策之前，应该多调查参考公众的利益诉求，使得各方主体积极陈述、辩论、举证，以致力于“众意”向“公益”的形成，最终实现公共利益。然而，正是因为合意的难以达成，才有必要寻找有效的路径，社会稳定风险评估就是行政机关应当遵循的路径。对此，可通过对重大行政决策的社会稳定风险进行评估这一法定程序来了解民意，达成公益，进而缓解行政决策可能引起的社会矛盾。

四、重大行政决策社会稳定风险评估法律制度之建构

基于上述存在困境的阐释及重大行政决策社会稳定风险评估法制化理论基础的分析，笔者认为应构建以下制度。

（一）依据法政策学理论构建界分重大的“阶层制度”

对于“重大”的认定，是破解重大行政决策社会稳定风险评估制度的关键所在，因此，需要构建界分重大的“阶层制度”，因为有些事宜在国家层面可能算不上重大，但在地方层面则会产生较大影响，这就涉及到不同的层级关系。对此，要充分认识法政策学的重大意义，构建不同层级、不同地域、不同领域的“阶层制度”，根据本地情形对“重大”的类型、特征等进行概括界定，根据政治经济发展情况，对“重大”的标准进行定期评价、修改，对评价、修改的程序进行详细规范，并对不属于“重大”的事项进行排除。

（二）根据正当程序理论构建独立的风险评估主体制度

决策主体与评估主体适度分离，可以防止决策机关将政治考虑加入决策过程。根据正当程序理论，有必要引入第三方评估主体。对于评估主体的范围，笔者认为应包括以下几个方面：

1.专家遴选制度。专家是对某一领域有专门研究的人员，他们在这一领域中了解、掌握的资料比普通民众广泛而深入，并且专家是从理性思维出发来看待问题，他们通过客观存在的数据和证据分析问题，排除了不相关因素的干扰，使得社会稳定风险评估的科学性得以保证。行政决策机关对专家的遴选机制可以参照现有的专家评估机制，从专家库中遴选出与所涉社会稳定风险评估内容相关的专家，同时要避开与所涉内容有利益冲突的专家。

2.利害关系人审查制度。重大行政决策制定与实施的直接影响对象是具有直接利害关系的相关人。例如，垃圾焚烧厂的建设会给周边居民的生活带来不良后果，重大污染化工厂的运营会给周围的百姓生活带来隐患等等。因此，直接利害关系人有权利知晓重大行政决策的作出并参与到社会稳定风险评估中来。

3.普通公众代表审查制度。虽然普通公众代表不是直接利害关系人，但是重大行政决策带来的社会稳定风险可能会波及到全体社会公众，因此，普通公众也有资格知晓并参与重大行政决策的社会稳定风险评估。

4.重大行政决策所涉工程项目代表审查制度。一些重大行政决策会涉及到某些重大工程或是重大项目的审批、施工、投产运营等，这些重大工程或重大项目也会影响到周围居民的生态环境，因此，作为最了解该工程或项目施工运营情况的重大工程项目代表有权利也有义务参加社会稳定风险评估。

5.决策制定方介入制度。决策的制定方熟悉并掌握着重大行政决策的相关信息，其参与社会稳定风险评估可以使各方了解政府出台政策的目的和初衷，同时，行政决策机关可以广泛了解、收集来自利害关系人、公众及工程项目代表的想法和信息，有助于行政决策实施和风险评估的信息公开以及各方顺畅的沟通与协调。

（三）根据新公共服务理论明确评估过程制度

根据新公共服务理论，政府在作出与公众基本生活领域相关的行政决策之前，应该多调查参考公众的利益诉求。因而，在评估程序的启动，各方意见的陈述、辩论和质证，评估结论的形成中都应考虑公众诉求。

1.评估程序的启动。社会稳定风险评估程序的启动不能仅仅由行政决策机关来决定，利害关系人和普通公众及重大项目工程代表人基于自身利益和公共利益，认为该行政决策满足“重大”的条件，有必要进行社会稳定风险评估的，可以向决策机关提出书面申请，要求启动评估程序。

2.评估会议的准备。为保证评估会议的顺利召开及评估质量，工作人员至少应提前15日公告评估会议举行的日期、地点和受评的行政决策，然后确定参加评估会议的人员，并至少提前7日将有关评估会议的材料发给评估人员，每位与会的评估人员都应当在会议开始前48小时内提交参加会议的书面议案。

3.评估会议的召开。评估会议依然按照危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述四个阶段进行。在危害识别和危害特征描述的过程中，专家、利害关系人、普通公众代表、重大工程项目代表和行政决策机关都可以平等地进行陈述，并提供证据进行质证，且都有说明理由的义务。但是，在暴露评估和风险特征描述这一过程中，笔者认为应该以专家的陈述和说理为主，利害关系人、普通公众代表和重大工程项目代表都只享有要求专家说明理由及提出建议的权利。因为暴露评估和风险特征描述不是简单的语言陈述，需要专业人士通过对科学数据和客观证据的分析才能得出结论。

4.评估结论的形成。评估结论应当以专家意见为主，并结合其他评估主体的意见综合考量而得出结论，评判风险等级。在风险等级确定后，行政决策机关应当与评估主体进行磋商，调整完善重大决策的实施方案。笔者认为，如果风险等级是中等或低等，则行政机关应在改善重大行政决策实施方案后再予以实施；如果风险等级被定为高等，则行政机关需要重新考量该重大行政决策，并再次召开社会稳定风险评估会议，在风险等级为中等或低等后再考量实施。

（四）根据地方实践中存在的问题完善风险评估问责制度

现行地方实践中一般是将发生后果性事件（比如发生重大群体性事件）作为启动问责的前提性条件。这种问责可以称为行政机关自我问责，其路径是：如果风险评估认为行政决策风险等级较低，并且行政决策实施后导致了大规模的群体性事件和严重的社会不稳定现象的，应追究社会稳定风险评估主体及其责任人的责任；如果风险评估结果认为风险等级较高，行政决策需要完善后再实施，但决策机关在决策尚未完善的情况下实施了该决策而导致了大规模的群体性事件和严重的社会矛盾现象的，则由决策机关应承担相应责任。

但是，这种机制缺乏外部监督和救济机制，无法实现与复议及诉讼的对接。因此，在制度建构上，应完善责任体系的内部问责机制，并加大外部监督和救济力度。同时，由于行政机关的多面性和复杂性，对评估者责任追究的原因也各不相同。因此，在追究评估责任时，不能用统一的标准来进行判断，而是应该根据具体情形分别使用有过错责任原则、违法责任原则、过错推定原则、无过错责任原则等。因此，如何正确运用责任追究原则也是评估追责中面临的重大问题。

[1]杨雄.关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考[J].毛泽东邓小平理论研究,2013(3):27-29．

[2]许传玺,成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构[J].北京社会科学,2003(3):87-88．

[3]鲁鹏宇.法政策学初探——以行政法为参照系[J].法商研究,2012(4):112．

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2006:78-79．