论当前流动人口子女的安全问题与防范对策

2015-03-26林华瑜

湖北警官学院学报 2015年10期

关键词：治安管理安全问题

林华瑜

（湖北警官学院，湖北武汉430035）

论当前流动人口子女的安全问题与防范对策

林华瑜

（湖北警官学院，湖北武汉430035）

【摘要】近年来我国流动人口子女的成长状况不容乐观，人身意外伤害、犯罪被害、心理疾患、网络负面影响等安全问题普遍存在；其产生的主要原因有父母监护和学校教育缺位，社会生活环境复杂，未成年人自我保护意识较差等。当前需要创新社会管理机制，建立、健全适应形势发展的法律规范；强化家长、学校和公安机关的监护、教育、保护责任；建立流动人口子女关爱服务机制，形成全社会性的安全防范网络。

【关键词】治安管理；流动人口子女；安全问题；社会管理创新

随着我国城市化进程的快速发展，近年来我国人口流动数量持续增长。全国第六次人口普查数据显示，我国现有流动人口超过2.6亿，接近全国总人口的五分之一。流动人口子女有的长期留守家庭，习惯上称为留守儿童；有的不定期跟随父母在外地生活，处于流动状态，习惯上称为流动儿童。据2013年中华全国妇女联合会发布的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》数据，我国留守和流动儿童现有总数将近1亿人。［1］从有关方面的统计数据和新闻报道来看，当前我国流动人口子女正在成为庞大而特殊的社会边缘化群体，由此衍生的流动人口子女的安全问题日益突出。留守儿童和流动儿童同样是国家和社会的花朵，他们的人身安全和健康成长问题理应引起政府和社会的高度关注。

一、当前流动人口子女的安全问题析因

据媒体报道，2015年6月9日，贵州省毕节市七星关区田坎乡4名留守儿童在自己家中服农药中毒死亡。事件发生后国务院总理李克强十分关切并作出重要批示，要求悲剧不能一再发生。事实上早在2012年11月16日，毕节市七星关区已经发生过5名留守流浪儿童在垃圾箱内生火导致一氧化碳中毒死亡的悲剧。类似的安全悲剧在全国范围内还有大量案例。本文将流动人口子女限定于父母一方或双方为流动人口的未成年人，其年龄一般介于3-18岁；“安全风险”既包括一般意义上的人身安全隐患，也包括影响未成年人身心健康成长的安全风险。根据笔者的调查和有关方面的报道分析，当前我国流动人口子女的主要安全风险可归结为三类。

（一）监管、看护缺位，安全教育缺乏，人身意外伤害频发

据统计，在流动人口子女的人身意外伤害类型中，溺水、交通事故、火灾、触电、饮食中毒、跌落是排在前面的几大杀手。有统计资料显示，当前我国儿童意外伤害发生率约为10%，其中4%的儿童因意外伤害而致残，1%的儿童死亡；在不满14岁的未成年人中，因意外伤害而死亡的占这一年龄段总死亡人数的第一位，其中留守、流动儿童在受害者中占比50%以上。留守、流动儿童由于缺乏父母陪护，或者离开了家乡原居环境，跟随父母进入一个陌生的外在环境，他们的身心都处于一种脆弱、不稳定状态。据全国妇联统计，目前全国留守儿童数量大约占农村同龄儿童的三分之一，主要集中分布在中西部人口大省，隔代抚养的，即与祖父母辈生活在一起的占到32.2%。从监管、看护方面上看，这些未成年人尚处于被监护期，他们自身的安全意识和自我防护能力受身心发展程度限制，还需要成年人的监管和看护，然而由于直接责任监护人的缺位，或者因流入外地而缺少传统社会的“家族多人手支持”，这就为留守、流动儿童遭受人身意外伤害埋下了安全隐患。近年来发生在流动、留守儿童身上的各种意外伤害悲剧事件不胜枚举。如2008年7月湖南省涟源县洪灾中12名儿童死亡，其中11名是留守儿童；2010年陕西省扶风县5名六年级小学生相约自杀，其中4名是留守儿童。广东省佛山市某区调查数据显示，5岁以下流动儿童意外死亡率高于户籍儿童死亡率近5个百分点。［2］有专家在研究后认为，我国城市流动儿童普遍缺乏“安全支撑网络”。他们在跟随父母进入城市后，即远离了先前在农村由家族内部亲人和熟人关系建立起来的“安全防护网”，再加上流动儿童在城市里的生活环境复杂，父母工作繁重无暇照顾等因素，导致城市流动儿童安全状况令人担忧。

留守、流动儿童意外伤害的发生，与儿童自身的安全意识和安全防护技能欠缺有很大关系。2013年广东博罗 4名初中学生救一名溺水同学，最终5人全部落水身亡，类似的因安全意识和安全技能不足导致的意外伤害非常令人痛心。长期以来未成年人的安全教育在我国一直是个短板，比较起来，流动人口子女的安全教育机制就更加薄弱。曾经一个时期，我国多地发生了校园、幼儿园恶性伤人案件，引发了社会对学校安全的高度关注。但是，对于如何提高未成年人，尤其是留守、流动儿童的安全意识和安全技能，目前社会的关注度仍然有待提升。很多留守、流动儿童会经历“留守—流动”两种经历变迁，他们很难像正常儿童那样接受完整的、系统的、规范的学校安全教育。我国学校的安全教育课程还未纳入教学体系，课程开设还不普遍，安全教育在内容和方法上还处于初级阶段，缺乏必要的针对性实践演练。

（二）社会生活环境复杂，家庭经济贫困，容易成为犯罪被害对象

我国留守儿童大部分生活在较落后的农村地区。近年来我国工业化和都市化进程飞速，农村青壮年人口大量向都市集聚，留守农村的大多是老人和儿童。与城市相比，农村散居形式的治安环境较为复杂，老人和儿童无论在体力上还是智力上都处于弱势，容易受到犯罪分子的不法侵害。据有关研究显示，14周岁以下留守儿童日常在校率仅为88%，其余的长期在校园外游荡。这一群体既容易受到意外伤害，更容易成为不法分子侵害的对象。公安部近年的一项调查情况显示，全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村，其中留守儿童占大多数。以重庆开县为例，2005年至2010年，开县检察院受理公安机关移送审查起诉的案件中涉及被害人是留守儿童的，每年均多达20—30人，上述数据尚不包括未被发现或被追究的被害案例。［3］《全国农村留守儿童状况研究报告》显示，被拐卖儿童中流动儿童占据第一位，留守儿童居第二位。留守儿童之所以经常成为拐卖儿童犯罪的侵害对象，主要原因在于特殊的农村环境下，单亲监护或隔代监护很难有充足精力应对有针对性的拐卖犯罪。

城市流动儿童的父母作为外来务工人群，一般经济条件较差，多寄居生活在建筑工地、商贸市场、城中村、城郊接合地带等复杂、混乱场所。其家庭居住环境相对较差，居住面积很小，交往人群素质不高，周边人员混杂，不乏“黄、赌、毒”等违法现象。这些流动人口多数从事服务性行业，以体力工作为主，他们既没有足够的教育知识，也难以有精力照顾子女成长，很多人没有经济条件支撑子女入托或入读公立学校，有的未成年人甚至遭遇拐卖。一些贫困家庭的儿童也容易成为父母虐待、伤害的对象。美国犯罪学家洛斯·英格里斯指出，“家庭面临的压力使很多父母对孩子异常残酷，虐待和遗弃在美国已相当普遍，遭受虐待的孩子身心受到了严重摧残，并影响了以后的生活方式。”［4］据2013年东莞市某区人民检察院通报，从2009年起该院虐童、伤童犯罪案件呈上升趋势，这些案件的侵害人均为孩子的父母，他们多为文化程度较低的外来流动人员，大多由于生活压力、情绪失控等原因而对子女进行虐待伤害，且手段较为残忍。［5］

（三）存在心理疾患、行为越轨和网络不良文化负面影响，潜在安全风险加剧

当前流动人口子女的安全风险除了显见的人身意外伤害和犯罪被害以外，潜在的安全风险因素也不容忽视。一些地区出现的留守、流动儿童的自杀案例警醒我们，当下必须高度关注这些未成年人的心理健康状况。心理健康问题是留守、流动儿童很容易出现的问题，而且多表现为隐性。留守、流动儿童的心理健康问题主要表现在性格缺陷、行为障碍、情绪障碍、社会适应障碍、学习障碍等方面，其中又以性格缺陷、行为障碍最为突出。当儿童在成长过程中出现各种心理不适不能得到适当帮助时，这种不良心理继续发展，就会渐次出现如强烈孤独感、受歧视感、身份认同混乱、焦虑、抑郁等心理疾患。国内学者通过研究发现，留守、流动儿童普遍有较高的焦虑、抑郁、自卑感等消极情绪，他们的安全感和幸福感与同龄人相比明显降低。李宝峰在教育部课题“中部贫困地区外出务工人员'留守子女'义务教育问题研究”项目中，采用症状自评量表对农村留守儿童心理状况进行分析，结论认为农村“留守子女”的心理健康问题检出率较高，具有轻度及其以上心理问题的占31.0%，显著高于全国常规情况。郑庆梅等人曾对佛山市642名流动人口子女与585名本地儿童进行对照研究，结果显示，在焦虑、抑郁总分及广泛性焦虑、社交恐怖和学校恐怖等因子方面，两者有显著差异。［6］我们在武汉某农民工子女就读的学校调查，采用日本铃木清等人编制的“不安倾向诊断测验”量表对部分流动儿童进行测试，测试包括学习焦虑、对人焦虑、孤独倾向、自责倾向、过敏倾向、身体症状、恐怖倾向、冲动倾向等8个单项类别。测试结果显示流动人口子女处于心理亚健康状态的有21%，需要接受特别辅导的有9%，检出的心理问题有孤独倾向、恐怖倾向、冲动倾向、学习焦虑、自责倾向、对人焦虑和过敏倾向等，需要关注的数量高于本地生源10.5个百分比，其心理疾患检出率显著高于本地生源。

除了心理健康问题以外，流动人口子女的另一个安全风险是失学或辍学而导致的行为越轨。当前我国流动人口子女失学辍学现象严重，一方面，一些外出务工人员收入较低，对留守子女教育重视程度不够；另一方面，城市公立学校难以入学就读，有的收取巨额借读费和赞助费，有的农民工子弟就读的收费低廉的学校教学条件有限，学校安全管理和教学质量低下，教学环境差。因此，流动人口子女失学或主动辍学现象严重。这些未成年人过早辍学，往往意味着他们的社会化过程出现中断，在其刚走上社会之际，很容易出现冲动行为越轨。华中科技大学戴洁等人的研究表明：离开家乡和学校后，这些未成年人的“生活场域”发生了剧烈的变化，与城市户籍人口相比，他们在经济、社会地位上居于弱势，不能享有城市诸多的社会服务和福利，工作与生活机会相对缺乏，从而易于发生叛逆心理、暴力行为和性越轨行为。［7］流动未成年人常见的越轨行为主要有打架斗殴、盗窃抢夺、涉黄涉毒等。武汉市某区公安分局的2014年统计数据表明，在查处的未成年人罪错案件中，失学、辍学的流动未成年人占比高达76%。上海市某区2013年前三个季度，未成年犯罪人数共有94人，其中外地来沪未成年人犯罪人数高达90.4%；2014年前三个季度，外地来沪未成年人犯罪人数占81.2%。［8］一些有过被害经历的留守、流动未成年人后来也容易发展成为犯罪者，“众多的社会学调查的结果表明，刑法学中认为的犯罪行为人很多情况下都是受害人，而犯罪行为是他们对先前不满采取的自助行为，是对'不轨行为'的反应。”［9］以我国农民工输出重点地区之一的重庆市为例，每年外出务工人员约700万，由此产生多达近235万名留守儿童。该市彭水县2010年1-9月的“两抢一盗”犯罪案件中青少年犯罪占81.2%，其中95.3%为留守未成年人所为。［10］这些数据足以说明问题的严峻性。

此外，网络不良文化也会诱导留守、流动未成年人产生不良行为甚至违法犯罪行为。调查显示，85%的外来务工人员对其子女上网情况没有任何监控。当前网络上存在的淫秽色情、犯罪手段信息不仅会造成未成年人思想混乱，而且可能成为诱发他们不良行为的重要动因。对于缺乏父母监护和师长教育、辨别能力不强、身心尚未发育成熟的留守、流动未成年人来说，网络的负面影响力正越来越突显。有学者指出，网络影响未成年人犯罪的机制正在向纵深化发展，已经从前些年较为简单的单纯不良信息传播，扩展到对犯罪手段、犯罪场所和犯罪组织的全面增发性影响；未成年人利用网络社交工具实施诈骗、抢劫、强奸甚至有组织犯罪的案件正在呈现出迅速上升趋势。［11］

二、流动人口子女安全的防范策略

目前学术界普遍认同的，有效解决流动人口子女安全问题的最根本的方法是消除城乡二元结构，取消户籍制度及附加利益限制，尽快提高贫困落后地区的经济社会发展水平，促进流动人口及其子女全方位融入城市。但是，当前我国社会总体上仍处于社会主义初级阶段，地区发展很不平衡，贫富差距继续增大，上述期望还不大可能在短期内实现。管理好流动人口及其子女，保障未成年人的人身安全，促进其健康成长，是全社会无可推卸的重要责任。笔者以为，做好流动人口子女安全的防范工作，当前尤须注重以下方面。

（一）建立、健全适应形势发展的相关法律规范

党的十八届四中全会提出了“全面依法治国”的总目标，流动人口子女安全的防范工作同样离不开法治这个强有力的手段。我国现有关于儿童保护的法律主要有《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》等。儿童安全问题是我国《未成年人保护法》的重要内容，但1991年制定的未成年人保护法只有56个原则性条款，2006年修订的未成年人保护法尽管丰富了内容，增加到72条，但依然比较宏观，司法实践中难以根据该法来进行有效和有力保障。目前大多数省份出台了配套的未成年人保护条例，但总体来说，各地在可操作性层面上一直存在很多问题。《预防未成年人犯罪法》对预防机构和有关部门的义务规定都比较宏观化、原则化，实践中难以形成有效协调和配合，预防实效大打折扣。1986年施行的《义务教育法》只有原则性的18条法律条文，2006年修订后增加为63条，明确规定了父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童，当地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。新的《义务教育法》适应形势发展需要，为我国流动人口子女的教育权及健康安全成长提供了强大的法律保障。2015年8月底，我国《反家庭暴力法》草案正式通过了全国人大的审议，这也预示着儿童的安全权益将得到进一步强化。中央政府各职能部门尤其是教育部、公安部等，可以通过颁布部门规章或者政策性文件来强化这一保障，比如2006年教育部、公安部等部门联合制定了《中小学幼儿园安全管理办法》。今后在保障流动人口子女安全问题上，地方性的立法和具体制度建设将居于更为重要的地位，新的规章制度和政策需要进一步结合当下流动人口子女的安全形势特点，比如建立专门的流动人口子女安全保护委员会，搭建预防未成年人犯罪协作平台，整合共享流动人口及其子女相关信息，保障流动人口子女上网安全等。

（二）强化家长、学校和公安机关的监护、教育、保护责任

现实中流动人口子女的安全防护，其主体责任者主要是家长、学校和公安机关。教育学理论表明，在儿童人格发育过程中，早期的家庭教育是非常重要的因素，家庭教育的断裂和亲情的缺失，容易导致留守、流动儿童心理失衡、行为失范、安全感缺失等问题。在法律上，家长作为子女法定监护人，承担着无可推卸的监护责任，即使面临现实经济困难，也不构成推卸义务和责任的理由。虽然当前大多数流动人口是因为经济原因与子女分离，但也有一些年轻父母缺乏应有的养育监护责任的原因。他们有的任由子女长期留守农村，甚至寄养在亲戚家，多年不闻不问；有的用粗暴训斥、体罚打骂等手段对子女进行管理教育，子女成为其不良情绪的发泄对象，遭受了心理或生理上的严重伤害；有的甚至在子女受侵害后也不理会不帮助。因此，有关方面必须加强作为子女安全第一道阀门的父母的教育，对拒不承担监护义务甚至违法犯罪的必须予以惩戒。

学校作为未成年人接受教育的主阵地，也是流动人口子女安全的重要守护者。学校的责任首先是尽可能不让留守、流动儿童在义务教育阶段失学或辍学，一旦学生离开了学校，其安全风险必然成倍增加。其次，学校应落实好《中小学幼儿园安全管理办法》，加大对留守、流动儿童的安全意识和安全技能的教育和训练。在强调加强传统安全教育的同时，学校方面尤须重视未成年人的法治教育、自护教育和上网安全教育，要让学生懂得如何保护自己，远离犯罪伤害、犯罪诱惑和网络不良信息的负面影响。学校除了要做好校内安全教育工作外，还可以积极发挥其联系留守、流动儿童父母和所在社区之间的枢纽作用。

公安机关近年来在加强流动人口管理方面形成了一些有效做法，但早前发生的一些针对在校学生的校园砍杀案、老师虐待学生案等表明，在主动保障流动人口子女的安全权方面，各地警方仍有许多工作要做。警方平时要加强安全方面的宣传教育，严厉打击针对流动人口子女的犯罪，形成有效的威慑力。警方要将留守儿童较多的村镇列入治安防范重点，在流动人口较多的城市区域，要注意维护好周边治安秩序。在当前信息化的语境下，公安机关对流动人口子女提供安全教育和防护的重要前提是掌握详尽的人口基本信息。流动人口的管理工作是复杂的系统性工程，牵涉到公安机关、计生、城管、教育等多个部门。实际工作中，各个相关部门的流动人口信息平台未能实现共享互通，存在信息不完备不准确、统计口径不一等现象，影响了公安机关对流动人口子女信息的准确掌握，这一难题亟待解决。

（三）建立流动人口子女关爱服务机制，形成安全防范网络

流动人口子女的安全防护工作需要政府多个部门和社会各界的有效合作。近年来全国妇联联合中央综治办、教育部等部门开展了农村留守儿童关爱服务体系试点工作，许多地方政府也将关爱流动人口子女工作纳入民生工程，开展了诸如建设留守儿童之家、托管中心等具体工作，取得了较为明显的效果。比如广东省共青团近年来对农村留守儿童群体开展有针对性的安全教育、生存教育和心理教育等活动，丰富、充实了农村留守儿童的课外生活，同时建立起了留守儿童的跟踪管理档案。［12］针对网络文化的负面影响，该省共青团提倡在中小学开设未成年人媒介素养教育课程，提高重点青少年群体抵御外界不良影响的能力，促进其身心健康发展。目前这项关爱服务工作还未能覆盖所有流动人口子女，特别是对于大量的进城务工人员随迁子女的假期教育与安全防范还有待加强。由于父母忙于工作，在假期这些未成年人大多处于无人监管的“放养”状态。如何有效调动公安机关、社区、共青团、社会志愿者等方面的力量，形成全社会性的安全防范网络，是当前各地社会管理中需要努力解决的问题。

我国社会当前正处于转型期，可以预见的是，流动人口子女的安全问题将持续贯穿这一特殊时期。只要各级党委、政府和社会各界都勇于承担使命，通力合作，坚持不懈，我国流动人口子女的安全、健康成长就会有更加坚实的保障。

【参考文献】

［1］中华全国妇女联合会.全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告［R］.2013.

［2］邓崎凡.城市流动儿童安全存隐患［N］.工人日报，2012-11-26.

［3］涂仁菊.开县农村留守儿童遭受犯罪侵害的特点、原因及防范对策［D］.重庆：西南政法大学，2011.

［4］许章润.犯罪学［M］.北京：法律出版社，2007.

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［7］戴洁，徐欢来，李华燊.流动未成年人越轨问题理论探新与对策分析［J］.南方人口，2013（4）.

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