张荣

（中国人民公安大学，北京100038）

对当前在华外国人非法居留问题的思考

张荣

（中国人民公安大学，北京100038）

随着我国改革开放的不断深入，来华外国人的数量不断增加，非法居留问题亦日趋严重。新颁布的出入境管理法是一部综合性法律，其中关于非法居留问题仍然有很多细节问题需要分析和解决。管理体制不够完善、基层警力薄弱等问题也制约着我国对在华外国人非法居留行为的管理。建议从以下方面加强对在华外国人居留的管理：完善处罚机制，加大对于非法居留人员的处罚；加强对外事民警的培训，提高执法人员的综合素质；建立专业的辅助外管队伍，实现公安机关和社区的联动管理；加大涉外法律法规的宣传力度；建立外国人居住证制度；完善“大外管”工作机制，促进各职能部门形成管理合力。

外国人居住管理；新出入境管理法；居住证制度；“大外管”体系

在世界经济全球化背景下，全球的人力资源也在不断地自由流动。近年来，随着我国对外贸易的发展，非洲国家和我国周边的一些国家的移民大量涌入我国并寻找就业机会。外国人入境后，在推动我国经济发展的同时，也带来了非法居留等一系列问题。外国人非法居留主要是指外国人无有效中国签证、证件在华停留或者持有D、Z、X、J—1签证入境后，未在30天内申办居留证件，以及根据有关协议免签证入境后,未在30天内申办居留证件，超过签证期限、证件指定范围居留等情形的行为[1]。

有效地管理在华外国人的居留问题，是我国出入境管理法规赋予公安机关的重要权力。虽然我国公安机关对于外国人非法居留的问题一直遵循法律法规的规定进行预防和打击，外国人非法居留情况得到了一定的控制，但是超过期限逾期居留的外国人仍然在不断增加，非法居留的外国人无法及时发现、及时清理的问题依然很突出。

一、公安机关难以有效解决在华外国人非法居留问题的原因

（一）各相关部门管理权限和职能交叉重叠导致管理效率低下

外国人在中国居留涉及的管理部门很多，如出入境管理部门，劳动部门，卫生部门，外交部门等。目前，这些部门大多数都是各自处理本部门职责范围内的工作，还没有建立统一的外国人信息服务系统，信息共享程度不高，各部门的沟通协调机制还不够完善。各个部门自己管理自己的业务，没有形成联动机制，客观上造成了非法居留人员的增多，降低了打击非法居留行为的成效。

（二）相关法律规定不够完善，加大了管理难度

新颁布的《中华人民共和国出入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）对外国人居留管理较之前的法律有了明显的改善和提高，但它是一部综合性法律，并不是专门规制外国人居留的法律，规定的内容不够具体，操作有一定的难度。另外，由于法律的滞后性，对于一些新的违法居留现象，《出入境管理法》没有相应的规定。这些问题无疑加大了基层出入境部门管理的难度。

（三）在华外国人分散居留的状况给管理带来了困难

根据外国人来华后的居住方式，大致可分为宾馆酒店居住和社区、出租屋内居住。我国公安机关对于外国人的酒店居住信息掌握全面，能够有效管理，而对于散居在社区及出租屋内的外国人的居住登记不完善，存在无法掌控的情况。大量的散居外国人违法居留现象的发生，主要原因在于：外国人对于我国的居住登记管理规定不了解，大量的散居外国人没有进行主动登记；我国派出所民警对于外国人的居留管理仍然比较被动，没有直接上门走访；我国各地街道社区的日常工作主要是对国内事务进行管理，社区对于外国人的活动情况不明，未能实现有效的信息管理。

（四）“大外管”工作机制不够完善，尚未形成管理合力

目前部分大中城市初步建立了以更好地管理在华外国人居留事务为目的的，相关部门间的协调工作机制。这种“大外管”工作机制有利于将在华外国人的居留管理纳入我国的日常社会管理中。但是，该协调工作机制涉及的部门众多，包括政府、公安机关、司法机关在内的多个职能部门；并且这种“大外管”工作格局主要是总结工作、探讨政策、解决重要问题等，属于宏观层面的调控机制，而非具体的管理机制。各部门在日常的行政管理中，仍然是自己管理自己的事务，处于各自为政的状态。在当前的“大外管”工作机制中，有些部门有权力却无责任，有些部门没有获得权力却参与实际的管理工作，各部门无法有效地参与管理，相互推诿扯皮的现象时有发生。要充分发挥“大外管”的作用，必须使“大外管”工作机制从宏观层面向微观层面转化，向更多的基层管理实务转化。

二、完善在华外国人居留管理的建议

完善在华外国人居留管理，需要整合外国人管理法规，改变现行对外国人在华事务多头管理、各司其政下形成的管理脱节、内外衔接失控的局面。在我国无统一的移民事务管理部门的情况下，可以将出入境管理部门设定为中枢部门，或外国人在华各项事务管理的收口部门，保障境内外国人信息的汇总集中，实现对其动态追踪和全面掌握。[2]

（一）完善处罚机制，加大对于非法居留人员的处罚

目前我国比照国际通用作法，在新的《出入境管理法》中，加大了对外国人非法居留处罚的处罚力度。新《出入境管理法》第七十八条规定：外国人非法居留的，给予警告；情节严重的，处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者五日以上十五日以下拘留。然而，新《出入境管理法》对外国人非法居留的处罚力度与日本和欧美发达国家相比，仍然偏轻。比如日本、韩国、新加坡、美国、英国、加拿大等许多国家出于保护本国公民的居住权的需要，对外国人非法居留行为的处罚力度都明显大于我国。韩国对非法居留的外国人是处1000万元以下罚金或3年以下徒刑或监禁。泰国对非法居留的外国人处2万株以下罚款或2年以上监禁。日本对非法居留者的处罚是处不超过300万日元的罚款或不超过3年的劳役或者有期徒刑。[3]我国对于非法居留罚款的数额太少，不足以起到威慑和惩戒作用，故而有的来华外国人放任居留期限过期。我国对外国人非法居留行为的处罚力度应当进一步加大，处罚数额和拘留期限都有必要提高。

（二）加强对外事民警的培训，提高执法人员的综合素质

外国人非法居留问题的治理，是一项长期性的、业务技能要求较高的工作。它要求外事民警具有较高的专业素质和技能，比如外语水平、对出入境管理法律法规的熟悉程度等。鉴于部分外事民警处理非法居留事务效率较低的情况，建议有关职能部门制定专门的、适合外事民警培训的教材。因外事民警业务的特殊性，可以采取专门的培训方式，确保培训的专业性和针对性。外事民警培训的内容应包括警务英语、涉外案件处置、涉外法律法规等。定期对外事民警进行考核也是提高其专业素质和业务技能的重要方式。

（三）建立较为专业的辅助外管队伍，实现公安机关和社区的联动管理

新《出入境管理法》明确规定，外国人住宿的工作单位以及接受留学生住宿的学校，外国人住宿的旅馆和非旅馆行业的留宿人都有义务到当地的派出所进行信息备案，方便公安机关查询。北京上海等部分地区由于来华外国人比较多，规定了外国人的工作单位和学校应当设立专门的负责管理外国人的人员。这类人员一般是经过了培训考核之后，选拔出来的具有专业知识的人员。对这类专门负责管理外国人居留事务的人员的培训内容一般包括：熟悉出入境管理的法律法规，熟悉在华外国人管理的法律规范以及地方的规章制度，熟悉来华的外国人办理居留证件的步骤和流程。他们的主要工作内容是：帮助外国人尽早办理居留证件，在其证件到期之前及时提醒并协助其办理延期手续；发现非法居留的外国人后，及时向当地公安机关报告；定期汇总所管单位或辖区内的外国人居留信息并报公安机关。北京和上海的作法可以向全国推广。公安机关可以通过建立类似的比较专业的辅助管理队伍，实现公安机关和社区的联动管理，从各个环节减少外国人非法居留现象的发生，加强对在华外国人的管理。

（四）加大涉外法律法规的宣传力度

加大涉外法律法规的宣传力度，是加强在华外国人管理的有效途径。通常情况下涉及涉外法律法规的人群有限，许多群众和来华外国人对此类法律法规的了解较少。

公安机关可以安排外事民警到社区举办讲座，面向社区居民普及涉外法律法规知识；可以在社区警务室以发放宣传单和小册子的形式，让社区居民了解涉外法律法规。也可以通过网络、微信等新型传播方式开展法律法规的宣传工作。

各地公安机关可根据本地的实际情况，印发不同语种的法律法规宣传单和海报，贴在外国人聚集的地方，并且派专业人员进行讲解，方便外国人更好地理解。外事民警可以通过上门走访宣传的方式，对外国人进行法律思想教育，使来华外国人自觉地遵守我国的法律法规，避免因为不懂法而发生非法居留或其他违法情形。

（五）建立外国人居住证制度

近年来，世界上许多发达国家都运用高科技手段，大力建设外国人信息管理系统。如美国建立的外国人出入境管理系统，法国建立的“外国人身份证”制度，日本建立的外国人“IC在留卡”制度等都是值得学习和借鉴的。建议我国建立外国人居住证制度。居住证可以参照我国第二代身份证的样式，嵌入芯片制作成卡片，录入在华居住的外国人的基本信息。居住证可分为一年以上的长期居住证和一年以下六个月以上的临时居住证，而在华居留时间不超过六个月的无须办理居住证。

实行外国人居住证制度可以通过对居住证的日常管理，动态地更新外国人的居住证信息，从社区层面掌握外国人居住的最新情况。实行外国人居住证制度便于对各辖区内的外国人进行分类和分层次的细化管理，从而加强各辖区的治安治理工作。

（六）完善“大外管”工作机制，促进各职能部门形成管理合力

如前所述，目前我国部分大中城市初步建立的“大外管”工作机制存在诸多问题，管理效率较低。建议从以下方面完善“大外管”工作机制：一是建立由地方党委政府领导的，各职能部门分管领导为成员的专门工作领导小组，主要负责统筹协调各部门的涉外管理职责权限。二是由公安机关主导具体管理工作的统筹策划。由于外国人居留管理主要由基层公安分局和派出所负责，所以在具体的外国人管理实务中应由公安机关主导进行统筹策划。三是完善“大外管”信息共享平台的建设。当前政府各职能部门的信息系统都主要由本部门负责管理，并没有与其他部门资源共享。要进一步完善我国对外国人的居留管理，就需要构建“大外管”信息共享平台，让出入境部门、劳动部门以及其他的职能部门都参与进来，共同进行大数据系统的开发，资源共享，由此形成强大的管理合力。

[1]王敏.广州市外国人居住管理问题研究[D].广州:华南理工大学, 2012.

[2]方岩.社区外国人管理问题研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2011(2).

[3]宋培培.外国人非法入境、非法居留、非法就业问题的法律分析[D].大连:辽宁师范大学,2014.

D631

A

1673―2391(2015)12―0047―03

2015-09-19 责任编校：谭明华