张广

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

我国出入境旅客行李物品检查存在的问题和对策研究

张广

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

出入境旅客行李物品检查是边检工作的一项重要内容。《中华人民共和国出境入境管理法》对其作了相应规定。然而，由于边检工作的复杂性致使边检机关对出入境旅客实施行李物品检查存在种种矛盾和问题。特别是在法律法规体制、检查制度、检查程序和方法方面需要进一步完善。

出入境管理；口岸管控；行李物品检查

一、出入境旅客行李物品检查的意义

边防检查不仅是对出入境旅客证件的检查，还包括对其携带的行李物品、交通运输工具及其载运的货物进行检查。我国边检机关对旅客所持证件的检查一直是边防检查工作的重点，故而相关检查技术和方法日臻规范完备，尤其是证件研究工作，已经达到世界领先水平。证件造假的成本越来越高，技术难度越来越大，证件造假变得越来越困难。然而，证件合法未必持证人就没有问题，侧重对旅客出入境证件检查则有可能忽视了对持证人本身的检查。时代在发展，国家的安全形势在不断变化，在恐怖主义威胁加剧的情况下，一味地强调对旅客所持证件的检查已经很难适应口岸安全形势的变化。旅客行李物品往往隐藏着单凭边检人员察言观色难以发现的大量的旅客本人的真实信息。在大进大出、快进快出的时代背景下，忽视对旅客携带的行李物品的检查可能出现失控漏管。加强对出入境旅客行李物品的检查意义重大。

（一）出入境旅客行李物品检查是发现不法分子的重要手段

旅客携带的行李物品往往隐藏着同旅客本人日常生活息息相关的丰富信息，对行李物品的检查不仅可以直接发现违规违禁物品，而且可以发现暗含其中的大量的旅客个人真实信息。边检机关对旅客的行李物品进行检查，并结合运用询问、观察等方法，可以发现违法违规人员故意掩饰伪装的漏洞和破绽，从而印证边检机关的合理怀疑，发现不法分子。

（二）出入境旅客行李物品检查是严密口岸管控、确保口岸安全的有效措施

在恐怖主义威胁加剧的特殊时期，加强对出入境旅客行李物品的检查，不仅可以及时发现各种违法违规物品，排除这些物品带来的安全隐患，而且可以对不法分子起到心理震慑的作用，使其深感无机可乘，知难而退，不敢实施违法犯罪活动，从而保证口岸安全稳定。

（三）出入境旅客行李物品检查是维护国家尊严、展现大国形象的有效方式

严格、规范、高效的行李物品检查不仅体现了边检机关的工作态度，更是展现负责任大国形象的有效方式。在正常的检查过程中，检查人员一丝不苟的工作作风，自然的表情、平和的目光、礼貌的微笑、亲切的问候、得体的举止，能够在短时间内为出入境旅客留下深刻的印象，让出入境旅客直观地感受到中国政府和人民的深情厚谊。[1]

进一步规范和完善对旅客行李物品的检查有利于发现可疑人员，提升边检机关口岸管控效果，使边检机关切实肩负起维护中华人民共和国主权、安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放的神圣职责使命。

二、当前出入境旅客行李物品检查存在的主要问题

（一）规范依据层面存在的主要问题

1.部分法律规定有待进一步明确。（1）对旅客行李物品检查权的定位有待明确。行李物品是指旅客为其进出境旅行或居留的需要而随身携带的物品。《中华人民共和国出境入境管理法》（“以下简称《出境入境管理法》”）第6条规定：“根据维护国家安全和出境入境管理秩序的需要，出入境边防检查机关可以对出境入境人员携带的物品实施边防检查。”“可以”是授权性法律规范的表达方式，具有允许、许可的意思，同时也表达了《出境入境管理法》的倾向性意见。[2]这种检查是因为有情报或者线索显示出入境旅客携带的行李物品中可能隐藏着与出入境边防检查机关追究违法行为有关的证据或者线索进行检查，还是作为发现违法违规人员的辅助手段进行的检查，或是为了打击防范危害国家安全的行为而独立进行的行李物品检查，定位不同，权力大小就不同，《出境入境管理法》对此没有明确规定。对这种检查的清晰界定，实质上是对行李物品检查权的明确，是防止权力交叉，保证权力合理运行的基础。（2）行李物品检查权的规定过于简单。《出境入境管理法》第二章第11条规定：“中国公民出入境应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他旅行证件，履行规定的手续，经查验准许，方可出境入境。”其中只字未提行李物品检查这一项。第12条规定的不准出境情形中，只有在第6条兜底条款的相关解释中才提到拒绝接受边检机关行李物品检查这一项。现实中边检机关对旅客进行行李物品检查时，旅客往往不是拒绝检查，而是非暴力地阻碍检查，如不配合，侮辱、诋毁检查员对其行李物品进行检查，现有的规定难以使边检机关对不配合检查的旅客的行为进行认定和处罚。

2.规范体系不健全，行李物品检查的一般规范性文件有待完善。《出境入境管理法》明确赋予边检机关对旅客行李物品进行检查的权力。但是，法律规定过于原则，没有对行李物品检查权的具体行使作更多的规范，缺乏现实操作性。当前，为了管理的需要，各部门相应出台了众多的规范性文件，往往出现部门间的规范冲突，甚至同一部门前后出台的文件相矛盾的种种问题。在当前相关规范体系不健全的情况下，边检机关对出入境旅客实施行李物品检查，可能会带来一系列社会问题，影响国家安全，冲击社会秩序。

（二）体制机制层面存在的主要问题

1.内部检查行为主体不统一。现阶段，对旅客行李物品的检查主要由旅客检查科队负责。但是，《出入境边防检查勤务规范》第11条“值班队（科）领导岗位职责”和第12条“检查员岗位职责”均没有行李物品检查的规定。其中，仅在台外检查岗位职责第二目中规定：“台外检查岗位负责对出入境旅客进行抽查”。而这种“抽查”依然没有明确是针对行李物品的检查还是针对证件的检查。可见，边检机关对出入境旅客实施行李物品检查的权力没有在内部明确具体的行为主体，主体不明，为检查权的具体行使及后续的责任追究带来种种不便。当前，对旅客行李物品检查行为主体不统一，部分口岸，旅客行李物品检查由旅客检查科队领导行使，有的口岸由检查员行使，还有的由情报科队人员行使，更有甚者由担任监护的士官负责旅客行李物品检查。行为主体不同，标准尺度不同，责任不清，既影响了口岸通关效率，又影响了旅客通关满意度，不仅旅客怨声载道，检查员也因担心失控漏管而心理压力剧增。

2.检查流程规范笼统。《出入境边防检查勤务规范》第四章用11条对旅客出入境检查程序作了详细规定，对检查员检查过程中的主要动作都做了规定。然而对旅客行李物品的检查程序规定仅有第89条，其中依然以宏观原则性规定为主。规定中，物品如何分类，对各种物品检查的程度没有明确标准，对如何检查才能做到认真、仔细、安全，防止漏检，没有明确说明，对旅客行李物品检查过程中的询问、对其所携带的物品破拆检查造成物品损坏的处理程序等事关旅客切身利益的事项缺少相应规范。在公民权利意识增强，维权意识提高的当今，对出入境旅客行李物品检查没有进行全程录音录像，可能导致后续的舆情引导、危机处置管理等工作陷入被动局面。

（三）实施过程中存在的问题

1.手工检查为主，仪器检查为辅，对可能携带大量信息的高科技产品检查存在困难。当前，对出入境旅客行李物品的检查主要还是依靠检查员的手工检查。随着我国对外交往的不断扩大，国际互联互通的日益频繁，越来越多的高科技产品使传统的手工检查难以为继，当前的仪器检查也很难对大容量移动存储介质进行自动信息检索筛查。对这部分可能携带大量信息的高科技产品检查程序、方法的欠缺，使得行李物品检查存在严重的漏洞，给维护国家信息安全带来了不利影响。

2.以抽查和重点检查为主，很难因地制宜起到应有的检查效果。通过对边检机关破获的诸多典型案例进行分析，我们会发现，这些案件的破获，多是检查员凭借丰富的工作经验、敏锐的直觉观察发现出入境人员的可疑点，而后进一步对行李物品进行检查找到证据，印证判断。这说明行李物品检查对查获违法违规人员、破获案件具有不可替代的作用，也说明，这种重点检查起到了作用。然而，抽查和重点检查同样也存在一些不足。在西南等毒品犯罪严重的地区，由于情况特殊，抽查和重点检查很难起到应有的防控效果。对旅客的重点检查往往是基于对旅客行为举止的前期观察和判断，这种对特定人员的“注意”具有不稳定性，因人而异，并且容易受到外界环境的干扰和影响，从而影响防控效果。更重要的是，在旅客流量大的口岸，巨大的旅客流量使得大量的人员在边检执勤人员身旁一闪而过，检查员在有限的时间和空间内很难对每一名出入境旅客的行为举止进行清晰观察，传统的“重点”就失去了意义。抽查一般也是基于某种“重点的可能”，在旅客流量大的口岸，同一时间抽查的只是1%，放掉的却是99%。可见，抽查和重点检查在某些情况下很难起到应有的检查效果。

3.联检部门存在工作交叉，影响口岸工作的正常开展。出于对国家权益的维护，《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》分别从海关和动植物检疫的角度对相关行李物品的检查权作了规定。其虽然是基于不同的职责任务而对行李物品检查权做的规定，但是，由于法律分别授予了三家单位相应的行李物品检查权力，就可能出现某些物品是其中两个部门甚至三个部门都有权力监管的情况。如此，一名旅客一次通关就有可能要接受几次检查；抑或是彼此都认为对方依法实施了相应检查而漏管。这不仅影响口岸工作的正常开展、影响口岸通关效率，也使口岸安全网络产生严重的安全隐患和漏洞。

三、解决出入境旅客行李物品检查存在的问题的建议

（一）完善边检行李物品检查的法律法规体系

1.完善立法，做好法律解释工作。在现有法律体系下要进一步做好法律解释工作。笔者认为，对旅客行李物品检查的目的，并不仅仅是确认线索和固定证据，更重要的是为了发现违法违规人员，打击各种危害国家安全的犯罪活动，保障口岸安全稳定，维护国家的根本利益。《中华人民共和国出境入境管理法》第二章第11条规定：“中国公民出入境应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他旅行证件，履行规定的手续，经查验准许，方可出境入境。”对其应该进一步解释为：“中国公民出入境必须向出入境边防检查机关交验本人合法有效的旅行证件，履行规定的手续，接受必要的检查，经查验准许，方可出境入境。”这种解释才能够充分表明，旅客证件合法，手续齐全未必就可以正常出入境，更重要的是要符合中国相关法律的规定。根据管辖权原则，国家是公民强有力的后盾和保护，公民享有各种权利的同时必须履行最基本的维护国家主权、安全和利益的基本义务。此外，应尽快出台《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》，对违反出入境行李物品检查相关规定的行为明确处罚标准。

2.进一步完善相关规范体系。出入境边防检查一般规范性文件是指具有相应职能的机关根据法律、法规以及规章的授权或者自身法定职权,为实施法律、执行政策、规范出入境边防检查和管理活动而依法定程序制定和发布的具有普遍约束力的通知、办法、意见等。一般规范性文件具有把高度概括性和原则性的法律规范具体化，易于现实操作的特点，是法律法规的有益补充。一般规范性文件制定、修改程序简单、快捷,有较强的灵活性,能够及时调整，适应形势变化的需要。[3]各相关部门应结合工作实际，在不违背上位法精神的基础上制定相应的规范性文件。对行李物品检查的检查流程和方法的规范，应注意适应形势任务变化的需要，注意适应地区的特点。笔者认为，根据职改站与现役边防检查站工作侧重点的不同，应该分区域、分类别制定行李物品检查的操作流程和工作规范。结合当前国内外形势，在不法分子潜入潜出频繁，恐怖暴力袭击风险高的新疆、西藏、广西、云南等重点区域，应该设置以查堵恐怖暴力分子、毒品犯罪为核心的行李物品检查，对所有旅客进行过筛检查。职改站可以制定以打击水客、高科技犯罪为重点的行李物品检查制度，对旅客施行询问抽查和重点检查。其他地区可以根据实际情况制定适合服务和管控并重的、灵活的行李物品检查程序。此外，要加大对规范性文件的违法审查力度，提升其合法性和执行力。

（二）进一步完善行李物品检查的体制机制，切实规范边检行李物品检查权力的运行

1.整合检查主体，统一检查权实施。笔者认为，旅客检查科队对出入境旅客检查业务熟悉，边检机关应该将出入境旅客行李物品检查权统一归旅客检查科队，并进一步加大对相关行李物品检查权的规范。对旅客检查科队存在的人员不足的实际问题，在不增加编制的情况下，为了更好地履行执勤科队的职责，维护口岸和国家安全，应进一步深化士官执法相关问题的研究，通过探索旅检岗位士官执法的可行性，使内部存量变为现实战斗力。此外，可积极引入第三方评价机制，适时对士官执法及旅客行李物品检查的相关情况进行评估和反馈，确保检查权明确，运行规范高效。

2.分类制定行李物品的检查方法。为使行李物品检查高效运行，笔者建议对受检物品按照其外在特点及检查方法的相近性进行分类。如，可分为瓶罐类、服装类、皮箱类、盒装类、书籍类、高科技产品类六类物品。除高科技产品类之外，重点运用行李物品检查常用的看、听、敲、比、摸、闻等方法进行检查；[4]对高科技产品类则重点对其存储的信息进行读取和筛查。对新疆、西藏、广西、云南地区则以防毒、防恐怖主义人员为主，加大人身检查力度。对于以下对象，应从严、从细检查：“精神恐慌、言行可疑,假装镇静者;冒充熟人、假献殷勤,主动接受检查过于热情者;表现异常,催促检查或故意蛮横,不愿接受检查者;窥测安检现场,探听安检情况等行为异常者;表情不自然,言行诡秘,行李物品与其身份不相称者;着装与身份明显不符或与季节不合时宜者;在僻静处整理物品,有意回避安检人员者;规定的活动时间已过,匆忙赶到安检现场者;被通缉查控的犯罪嫌疑分子或群众举报的可疑者;年龄身材体貌特征与通缉犯相似者;上级通报的来自恐怖活动频繁的国家和地区的人员。”[5]

（三）加大资金技术投入力度

当前，对高科技产品的检查存在盲区，没有行之有效的检查方法和检查手段。笔者认为，应该在做好人员图像比对系统的基础上，进一步加大科技研发力度，建立适应信息网络安全需要的电子信息自动筛查比对系统，实现对大容量的高科技存储介质的读取、信息自动筛查比对和预警，并能够实现对相关大数据的分析研判。此外，应进一步加大对偏远落后地区边检机关的资金投入和基础服务设施的保障力度，改变当前地区间边检机关基础设施差距过大的现状。相关部门还应加大对偏远落后地区检查员的培训教育力度，确保每一名边检机关工作人员都能够适应岗位职责和形势任务变化的需要，履行好国门卫士的职责使命。

（四）加强联检单位间的沟通协调和信息共享

笔者认为，要改变口岸单位各自为政的局面，首先，需要国务院根据当前口岸形势任务的需要，进一步理顺口岸各部门之间的权力边界。这种理顺，并非是绝对区分各自的权力边界，而是进一步梳理三部门职责任务交叉的范围，并以一种包容的态度，允许这种交叉的存在,通过推动“一方检查通知其他各方，其他各方协助配合的‘联合检查模式’”来解决交叉产生的权力真空、责任不明问题，促进各自权责的无缝对接。推进三方信息共享机制建设，进一步探索各部门沟通合作的范式，及时总结形成制度规范。其次，国家口岸管理办公室要站在国家利益的角度统筹安排，研究提出各类对外开放口岸的整体规划及口岸规范的具体措施，并组织协调口岸通关中各有关部门的工作关系。最后，要进一步减政放权，充分发挥基层的积极性和主动性，鼓励先验先试，通过签署合作协议、执法合作等形式探索适用于区域性合作的渠道和方法。

[1]王国良.出入境边防检查学[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2011:26.

[2]钱明星.国家司法考试辅导用书[M].北京:法律出版社,2011:87.

[3]彭盛.浅论出入境边防检查一般规范性文件[J].上海公安高等专科学校学报,2002(1):47-48.

[4]王国良.出入境边防检查学[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2011:26.

[5]李琳.提高人身安检现场安全系数问题探讨[J].中国人民公安大学学报,2007(3):93.

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1673―2391(2015)12―0043―04

2015-09-19 责任编校：谭明华