万春利

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

社会治理视域下城市社区治理主体研究

万春利

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

中国城市社区治理的改革与创新需要在社会治理理念和实践层面来认识。在对城市社区治理主体的研究上，深刻理解十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于社会治理相关论述，重新对作为社区治理主体的政府、社区居委会、社会组织、社区服务工作者在职能定位、工作机制、发展途径上进行更深入的思考，提出具有针对性的发展举措，以推动我国城市社区的发展和社区治理的完善。

社会治理；社区治理；社区治理主体多元化

从党的十八大“构建中国特色社会主义社会管理体系”,到党的十八届三中全会“创新社会治理体制”,社会建设完成了从“社会管理”到“社会治理”的理念性转变。特别是十八届四中全会《决定》对社会治理进行了更为详尽的阐述：“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平……支持各类社会主体自我约束、自我管理。”同时《决定》特别指出，要进一步“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”，这为社区治理主体理论的研究指引了方向，提供了更为广阔的思考空间。《决定》提出的“多层次多领域依法治理”意味着两个方面：一是社区治理主体的多元化，即社区事务由传统的政府主导转向政府、社区、居民、社会组织、驻区单位、物业企业等多个主体共同发挥作用；二是科学界定各主体的职责权限，彻底理顺社区与其他社会组织之间的关系，着重处理好社区与政府部门、社区与社会组织、社区与驻区居民、社区与物业管理企业的关系，在社区治理的发展中提升主体地位。

一、“管”与“放”的统一——重新定位社区事务中政府的职责权限

(一)政府职责的重新定位

社区治理中的政府职责，可以总结为三个方面：第一，运用政策手段规范和引导社区发展。政府通过制定经济社会改革和发展政策以及福利政策，引导社区事业的发展，为社区治理创造良好的运行环境。第二，投入社区发展资源。在趋势上，社区治理主体向多元化发展，但目前社区发展所需资源投入的主体仍然是政府。资源投入的方式可以借鉴国外做法，通过“社区发展基金”对社区资源进行运作，通过建立健全的资金使用标准，形成严格的资金使用和收益评价体系。第三，通过间接方式管理。“小政府、大社会”和“强政府”的政府改革理念决定着政府要从繁杂具体的社区事务中脱离出来，通过对社区各治理主体的培育和规范来间接实现社区发展目标。

重新定位社区事务中政府的职责权限，就是改变以往政府部门和街道办事处在社区工作中的“错位”现象，重新进行自身定位，明确各自职责，改变社区工作机制，减轻社区居委会的行政负担。如有确需社区协助完成的与居民相关的临时性工作，应按照民政部提出的“权随责走，费随事转”的原则，由政府部门或街道办事处给予社区居委会相应的经费。社区应强化作为居民自治组织的自我服务、自我管理、自我教育功能。社区居委会应依照《中华人民共和国居委会组织法》的规定，在街道办事处的指导下自主展开工作，有权拒绝一切超出其法定职责的行政任务和命令，不承担额外的工作负担和非法摊派等。从而让社区从纷繁复杂的行政工作中解脱出来，行使“自治权”，履行“监督权”，把工作重心转移到为社区居民提供各项服务上。

(二)需要理顺的关系

要做到在社区治理中的准确定位，政府需要理顺三方面关系：首先，理顺街道办事处与社区居委会的关系。要逐渐改变长期以来二者之间的领导与被领导、主导与从属、命令与服从的关系，确立新的服务与监督、指导与协助的关系。街道办事处要改变其以往将居委会作为其“下设机构”的做法，改变以往向居委会下派行政事务性工作的做法，同时应主动承担服务、协调和指导的职能。把工作重点转移到为社区发展营造良好环境、帮助居委会解决其自身没有能力解决的困难和问题，为居委会所不能为，为居委会依法自治营造良好环境。居委会对居民自治的各项事务拥有自主的决定权和执行权，不受街道办事处的行政干预和影响。居委会在街道办事处工作过程中应依法履行“协助”义务，同时对其工作进行监督。其次，理顺政府职能部门与社区居委会的关系。要进一步明确和强化政府职能部门对社区的服务与指导和社区的协助与监督关系。政府各职能部门应建立社区层面工作机制，以应对社区行政工作任务急、所需人员多、工作量大的现实，必须由行政主体本身完成其职责范围内的行政工作和任务，不允许随意向社区居民委员会下达指令，摊派应由其自身完成的工作事项。社区居委会负责向政府职能部门反映社情民意及各项建议，并对政府职能部门在社区内的行政行为进行监督。第三，理顺政府与社区社会组织的关系。政府相关部门依法对社区社会组织进行登记、备案和监管，支持和培育有发展潜力的社区社会组织。社区社会组织分担政府的社会服务、社会福利相关职能，同时保持其独立运作和自主性，与政府部门之间不应存在隶属或行政依附关系。

二、“议行分设”和“选聘分离”——改进社区居委会工作机制

为了真正发挥社区居委会的居民自治组织作用，与街道办事处和政府部门建立起新的工作机制，借鉴我国先进城市社区建设经验，建立“议行分设”和“选聘分离”的社区工作机制。“议行分设”是指居委会的主要职能是组织、参与和决策社区事务，反映社情民意，监督社区事务工作站的工作。政府专门成立社区事务工作站，并聘任具有专业素质和能力的社区工作者，负责社区的日常事务性工作。“议行分设”模式下的社区居委会工作重心和以往相比有了很大转变，由过去把多数时间用来完成政府部门的行政工作和任务转向为居民服务。“选聘分离”是指作为居民自治组织，社区和居委会主任及委员由社区居民直接投票选举产生，他们对居民负责，首要的任务就是了解和反映社情民意。居委会工作岗位属于没有固定工资的公益岗位。社区居委会成员可以不坐班，可以兼职，不领取工资，可以根据居民同意发放适当的工作补贴。作为以行政事务为主要工作的社区事务工作站，完成日常社区公共服务工作职责，同时完成政府部门交办的各项任务和临时性工作。社区事务工作站的工作人员领取工资，受街道办事处领导，对街道办事处负责，同时也接受社区居委会的监督。

作为“议行分设”和“选聘分离”体制的配套，需要从根本性的组织结构层面进行分离，主要包括职能、人员、经费、场地等多个方面。具体做法是：在各社区成立社区事务工作站，配置独立的办公场所，与社区居委会各自独立办公。全面承接目前由社区负责的各项工作，主要包括社会保障、社会福利、社会优抚、社会救助、医疗卫生、环境保护、社区治安、社区文化和计划生育等。社区居委会对社区事务工作站的工作进行监督、建议和评价同时有权向办事处推荐或建议解聘社区事务工作站人员。社区事务工作站行政隶属于街道办事处，其人员均为聘任制雇员构成。社区事务工作站不允许向居民和驻区单位收取任何费用，其人员工资福利及办公经费由政府财政统一供给，并纳入本级政府财政预算。社区居委会和社区事务工作站的财务各自独立、完全分开，社区居委会享有经济自主权，其社区服务、设施出租等收入进入社区独立账户，同时实行财务公开，接受居民的询问和监督。街道办事处应为社区居委会配备议事和办公场所。

社区居委会的另一重要功能是帮助政府、社会组织与居民互通有无，成为三者相互沟通联系的桥梁，调动和整合各种社区人力、物力、财力、智力资源进行社区建设。在社区居委会层级下建立社区居民所需的各类专业委员会，依照奉献、自助和互助原则，开展社区居民的自助性服务，开展社区公益性活动和事业，满足不同层面社区居民的多方面需求。各专业委员会人员由社区居委会聘任，人员以本社区志愿者和热心居民为主体，公益非营利性质。

三、促进公共服务行业化、社会化——加快社区社会组织发展

(一)社区社会组织及社区服务向行业管理方向发展

社区服务的行业管理是根据市场经济条件下服务行业的行业特点和运行规律实施的社区服务管理模式。其内容包括两方面：一是建立地域性的行业管理机构。随着社区服务范围的拓展，为了进一步加强对社区社会组织的监督和管理，在民政部门对社会组织对口管理的基础上，我国许多城市对街道办事处、社区居委会都建立了相应的行业管理机构。如上海市在街道办事处成立了社区服务中心，广州市部分社区成立了社区服务管理站，这是社区服务行业发展的方向。二是通过各项社区认证制度，保障社区管理和服务的健康开展。包括建立完善的社区服务基础制度，制定的社会组织服务资质认证标准、社区服务准入制度、社区服务相关优惠制度、社区服务监督办法、社区服务退出制度等。对社区服务的提供、生产、消费做出明确规定，使社区社会组织的活动有法可依、有章可循，杜绝违背社区服务宗旨的不良行为发生。

(二)通过实行“购买服务”、“项目管理”等多种形式促进公共服务社会化

加快社会公共服务的供给方式，相关部门应转变其过去直接向社区拨付人员工资和办公经费的做法，根据社区服务项目的开展情况提供“项目经费”，逐渐强化民政部倡导的对社区社会组织进行“项目管理”和“合同管理”的观念和工作机制，推动社区社会组织逐渐由依赖转向独立。社区社会组织要逐渐转变对上级单位的依赖思想，以独立的社区主体身份积极参与各社会服务项目的竞标并开展为民服务。《国务院关于加强和改进社区管理工作的意见》中指出：“积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。”政府对社会组织的经费支付和资助，主要通过购买社会组织的产品和服务方式来实现。应确立向社会组织购买服务的重点领域，采用公开招标的方式，建立公正规范的程序和制度。在一定范围内形成一定的竞争，尽可能组织多个社会组织进行有序竞争、优胜劣汰，实现社区服务的“多中心”供给，提高社区治理效率和资金利用率。

(三)加强对社区社会组织的培育和扶持

在由行政主导模式向混合模式演变的社区体制改革发展进程中，社区社会组织的发展作为一个渐进的过程，离不开政府的积极培育。政府要加大对社区社会组织的扶持和培育力度，降低准入门槛，简化审批程序，帮助和扶持社区服务社会组织进行合法登记。对那些能为居民提供社区公共服务，特别是居民较为急需的公益服务的社会组织，应该适当降低准入门槛，帮助这些社会组织取得合法身份，并在注册资金和政策上开辟绿色通道。对于那些达不到或不符合登记条件的社区社会组织要搞好备案，以充分发挥社会各方力量在构建和谐社区中的作用，同时为监督和管理积累数据奠定基础。此外，政府部门要针对社区社会组织制定积极的财政和税收政策，用稳定的财政资金保证其正常的功能运转和新陈代谢，使其持续地发挥为民服务的作用。免除社区社会组织从事低偿服务收入所得税，提高社区社会组织的造血功能。政府部门应根据社区服务的需要和现有条件，重点培育和扶持包括社区志愿者组织、居民生活文化体育活动互助组织、居家养老人员互助组织和外来务工人员互助组织等社会组织。

四、专业社工与志愿者相结合——加强社区工作者队伍建设

(一)提高社会工作者的专业化水平

社区服务内容涉及领域广，既有面向老年人、残疾人、青少年、优抚对象、社会矫正人员等特困、特殊群体的社会福利性服务，又有面向居民提供的生活、卫生、法律、心理等方面的便民利民服务；既有面向广大城市职工和离退休及失业人员的社会保障和就业服务，又有面向社区企事业单位人员的其他服务。有些服务内容专业性强，很多服务项目对服务人员的专业素质要求较高。在实践中，许多社区没有能力提供这些服务，因此提高社区工作者的专业化水平显得尤为重要。

提高社区工作者的专业化水平可以从以下几个方面着手：首先，社会组织应有计划、有步骤地对本机构工作者进行系统的培训，努力提高他们的专业水平和能力。同时积极争取政府民政部门和劳动部门的支持，获取更多专业培训资源。此外，还可参照发达国家和地区的成功做法，实行社区工作者的专业技术等级和职务晋升制度，并对应不同专业技术等级制定不同福利待遇标准，从而鼓励本机构工作者积极提高自身专业技术能力，切实提高社区工作者的社会地位和收入水平。其次，社会民间组织和服务机构等用人单位应积极与高校社会工作专业毕业生进行对接，促进高校社会工作专业毕业生实现对口就业，让掌握现代社会工作知识的专业人才充实到社区服务工作者队伍之中。最后，工会、共青团、妇联等官方群团组织应逐渐转变其传统工作方法，运用专业化社会工作方法开展服务，从半官方、半社会的社会团体逐渐向专业化社会团体转化。

(二)加强社区志愿者队伍建设

首先，志愿者应不断接受专业培训。志愿者可以分成两类：一类是有热情、有技能，这种志愿者只需要把他安排在一个合适的志愿岗位。另一类是有热情、无技能(专业不对口)，这些志愿者在上岗之前需要接受所属机构的专业培训。志愿者培训与社工培训不同的是，社工培训是比较全面系统的，而志愿者培训主要是针对志愿者服务的具体项目进行培训。

其次，全面落实志愿者注册登记制和志愿服务时间储蓄制度。落实这两项制度的意义在于：一个是有利于让广大志愿者在相关机构的组织下，在较长周期里参与志愿服务，提高社区服务的相对稳定性，从而形成志愿者服务骨干队伍。二是有助于保护志愿者在进行志愿服务时的合法权益。时间储蓄制度也是回报志愿者的一种方式，类似于银行的储蓄制度，志愿者年轻时照顾孤寡老人、残疾人、困难家庭以及向社区提供志愿服务的时间可以储蓄起来，到年迈时享受其他志愿者同等时间的志愿服务。

再次，建立以社工为中心，以(义工)志愿者为主体的社区服务模式。社区服务工作是纷繁复杂的，往往需要以团队为单位开展服务。成熟的社区服务运作模式主要是以社工为中心，以义工为主体的模式。社工作为从事社会工作的专业人员，具有专业优势；义工主要来自本社区的居民，对环境熟悉，对社区热爱。同时，义工人员结构合理、来源丰富，是社区服务的中流砥柱。由社工组织策划，义工开展服务，这种形式大大增加了社区服务的效能与影响。如香港和澳门的社区都采取这种模式。居民只需填写一份申请表格即可自愿加入义工组织，社区服务中心的社工组织义工进行相关学习和培训，之后共同开展各种服务工作。这种关系也就说明了社工与义工的联系与区别。一个中小型社区服务中心一般配备2至3名专职社工，其他均为社区志愿者。这种模式大大节约了政府资源，调动了广大社区居民的积极性和参与意识，同时具有良好的持续性，为社区服务的发展和社区治理的多元化奠定了基础。

[责任编辑：郭莉娜]

2015-01-08

国家行政学院课题(13HZKT374)

万春利(1978-)，男，黑龙江哈尔滨人，科社教研部副教授。

C912.81

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1008-8520(2015)02-0080-04