马 跃

(中共淮北市委党校，安徽 淮北 235000)

政府绩效考核规范化问题研究

马 跃

(中共淮北市委党校，安徽 淮北 235000)

为促使下级更好地完成工作任务，上级越来越多地采取绩效考核甚至一票否决的形式。绩效考核和一票否决的过多过滥既与问题有关，也与政绩冲动和职责同构的体制有关，更与上级部门的利益追求有关。规范政府绩效考核，必须优化事权分配，减少共同事权，扩大差别事权；必须建立党委直接领导下的单一考核机构，垄断考核权，并规范考核行为，实现一个考核主体、一个考核方案、一个考核结果、一个考核程序，促进绩效考核工作的规范化和法治化。

政府绩效考核；一票否决；规范化

一、政府绩效考核历史渊源及其存在的问题

(一)政府绩效考核的历史脉络

政府绩效考核的雏形，可以追溯到先秦时期。天子通过巡狩和诸侯朝觐，实现对诸侯国的考核，促进诸侯国改善治理状况。春秋战国时期，诸侯国为加强对官吏的监督和控制，逐渐形成上计制度。从秦汉到明清，大都实行“一年一小考、三年一大考”的方式，考课地方官员。两汉时，建立逐级考课制度。魏晋南北朝时，集中考课权，由尚书和侍中统一负责考课。明清时，考课层次更加分明，制度更加严格。清代，京官三品以上、地方督抚大员由皇帝负责考核；其余京官由吏部、都察院负责考核；其余地方官由督抚负责考核[1]。州县官员一直都有明确的职责，从上任之日就被告知具体职责内容。几千年来，对州县官员的考核内容是相对稳定的，包括户口增减、垦田多少、钱谷出入、漕运水利、盗贼狱讼、教育选举、社会治安等。考核后评定若干等次，决定赏罚以及进退去留。

历史发展到近现代，政府绩效考核的方式与目的相应地有了变化。战争和计划经济年代，我们更多地运用总结、批评、表扬手段，而不是检查、考核手段。毛泽东深受钦差大臣指导和检查工作之苦，曾严厉批评过下车伊始便指手画脚的官僚主义作风[2]，肯定上级领导干部采取蹲点、工作组等形式与下级干部和群众同吃同住同劳动的方式，上下之间信息比较通畅。每项工作都有动员、部署、督促、总结等环节。工作过程中，上级领导干部身先士卒，直接参与整个过程，不论是农田水利，还是煤矿建设，都是上下级领导干部和广大群众联合作战的结果。工作结束后要总结、批评和表扬，甚至记功、记过或降职降级等。政治荣誉是第一位的，物质刺激与奖励被排除在外。没有那么多检查，更没有什么一票否决。那个年代，允许人们犯错误，更要求帮助犯错误的同志分析问题，找出原因，尽快改正错误，尽量减少损失[3]。

改革开放以后，计划经济年代自上而下任命和处理干部的体制延续下来，自上而下地利用文件、会议、指示等方式安排部署工作，促使下级机关按照上级意图完成各项任务的宏观工作体制延续下来。上级领导越来越少地采取蹲点和工作组的形式，越来越多地通过听取汇报和派人检查等方式获取下级工作信息。物质刺激与奖励正式进入政府激励体系。随着分灶吃饭和分税制的不断推进，每级政府都有了自己特殊的利益。上下级政府间关系变成了双重关系：不同利益主体之间的博弈关系和命令服从关系，财政上美国式的联邦制与行政上苏联式的集权制奇妙地结合在一起。一方面乡镇以上每级政府要处理本级大量事务，谋求本级的发展与壮大；另一方面又把大量工作任务安排给下级，谋求整个辖区的发展与稳定。为促使下级更好地完成工作任务，绩效考核越来越成为促进工作、提高效率、实现工作目标的重要手段。

(二)在促进经济发展、保障社会稳定的同时，政府绩效考核存在的一些突出问题

1.考核主体过多，考核权过于分散。既有组织人事部门，又有各业务主管部门，还有各级党委政府设立的督察室、机关效能建设办公室、党风廉政办公室、岗位或目标管理办公室等。几乎所有业务主管部门都有考核权。业务主管部门借助党委政府权力把工作任务安排给下级党委政府后，一方面继续掌握考核大权，另一方面自己又不受考核。许多工作做得好与不好，业务主管部门是有很大责任的，但目前考核体制往往把问题和责任都归结于下级党委政府。

2.考核项目过多，一些考核指标体系设置过于复杂。根据考核周期和内容，我们可以把考核分为三大类，一是阶段性单项考核，如农田水利道路工程、报刊征订、农村税费征收等，通过制定方案、动员安排和实施，一段时间就结束了，然后验收和兑现奖惩；二是长期性单项考核，如计划生育、信访控制、社会治安综合治理、党风廉政建设、招商引资、节能减排、安全生产等，属于经常性工作，年初下达工作任务和考核方案，年底检查验收并兑现奖惩；三是综合考核，如目标管理责任制、文明创建、领导班子或个人年终综合考核等，考核内容多，一般情况下，年初下达考核方案，年底通过查阅材料、明查暗访、测评等方式，检查验收和兑现奖惩。绩效考核是个框，什么东西都可以往里装。这些年来，使用正版软件、文物保护、耕地保护、清欠、扶贫、使用遥感数据、食品安全、水质好坏、行政诉讼、打假、涨工资、用干部、居民幸福感、农民就业等，在不同地方被纳入政府绩效考核体系。顶层设计层面，至今没有一个科学的政绩评价指标体系，各级地方政府的政绩考核体系缺乏结构、层次和重点，并且一个地方一个样。有人把这种过多过滥的绩效考核称为“行政工作庸俗化”[4]。2011年版《全国文明城市测评体系》，除前置条件和“不得申报”的情况外，主要指标分为基本指标和特色指标。基本指标反映文明城市创建的基本情况，共设置了9大类测评项目、36项测评指标和366个小项。特色指标反映精神文明创建工作特色、城市整体形象，共4大类、8个小项。基本指标与特色指标合计共有374个小项。这是世界上迄今最为庞大复杂的测评体系。从内容上看，无所不包；从长远看，无边无界，因为今后可以无限增加其他内容；从测评和迎接检查看，这是一个非常浩大的工程，就是说，每次迎接检查或者每举行一次测评，都要耗费巨大的人力物力和财力。

3.考核项目缺乏稳定性，主观随意性大。中国这几十年变化太快，不同时期有不同工作重点。绩效考核项目不仅随着形势和宏观工作任务变化而变化，而且与主要领导的兴趣偏好以及分管领导在班子中的地位直接有关。主要领导认为重要的项目，就会非常容易地纳入考核体系；主要领导变更了，考核项目便随之变化。地方党政系统中有主要领导和分管领导，分管领导总要分管几个部门。部门领导通过向分管领导汇报，分管领导再向主要领导汇报，陈述问题的严重性和工作的重要性，很容易使一些部门工作变成中心工作，以绩效考核甚至一票否决的形式层层安排下来。

4.各级地方政府滥用一票否决权。一票否决是绩效考核的极端形式。作为处罚措施，一票否决把一捆措施组合在一起，包括行政处理、经济处理、其他荣誉处理等。实施过程中，一般给被处罚者一年戴罪立功的机会，第一年年终评定某项工作不合格，给予黄牌警告和罚款，并且不提拔，不调动，同时否决当年其他荣誉；第二年年终评定该项工作依然不合格，除罚款外，就地免职，一年内不得调动，同时否决当年其他荣誉。行政处理是针对个人的，经济处理和其他荣誉处理既可以针对个人，也可以针对组织。中央政府使用一票否决起源于1991年中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》：要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩，实行社会治安综合治理一票否决制[5]。各级地方政府在此基础上又增加了精神文明建设、安全生产、森林防火、无公害蔬菜、价格检测、老干部工作、远程教育、禁赌、封育禁牧、外国人管理、反腐倡廉等一系列项目。一票否决制的不断扩散，使上级党委政府或部门将本该自己承担的工作任务转嫁给下级党委政府，导致基层政府不堪重负，各级干部不能把主要精力用在工作上，而是耗费在无穷无尽的迎接检查上，形式主义盛行[6]。

二、绩效考核失当的内在原因

自上而下安排工作过程中，有些工作是领导机关(主要是各级党委政府)安排下来的，有些工作是职能部门安排下来的。按照安排工作的不同机关，我们可以把上级安排的工作分为三大类：第一种类型，上级党委政府领导机关安排下来的，尤其是上级党政主要领导亲自安排的，对下级党政主要领导来说，肯定是重中之重的工作，即所谓中心工作。第二种类型，上级职能部门直接安排给下级职能部门，比如上级农业部门不经过下级党委政府领导机关，或者仅仅给下级党委政府打个招呼，就把工作任务直接安排给下级农业部门。一般情况下，这些工作不需要下级党委政府过问和干预，是下级部门可以承担的一些业务工作，也被称为部门业务工作。第三种类型，本来是部门业务工作，但转变或上升为中心工作，职能部门职责范围内的工作变成党委政府领导机关的工作，然后层层安排下来，这类工作呈现越来越多的趋势，对下级党委政府主要领导来说，中心工作越来越多，以至于找不到中心。

我们要研究的问题是：部门工作为什么会转变为中心工作并上升到绩效考核和一票否决的程度？其客观原因和主观动机到底是什么？

(一)历史遗留问题悬而未决

一些问题长期未能解决，已经影响大局；而要解决这些问题，确实超出了部门的力量。尚虎平等认为，目前的绩效考核和一票否决是科学管理缺失的产物，是对民怨较大的社会热点问题的应急行为，是头疼医头、脚疼医脚的救火式行政，属于前现代的行政方式[7]。一方面是紧迫而艰巨的任务，另一方面是业务部门力量的弱小，尤其在基层，业务部门呈现碎片化特点，不管是乡镇计划生育部门，还是乡镇派出所，都存在人手太少、力量不足的问题。而我们国家的大部分工作都是层层安排到基层落实的，要解决基层站所碎片化与工作任务艰巨性之间的矛盾，只有把一些工作任务转变为中心工作，使基层党委政府集中使用人力物力财力，形成比业务部门更加强大的力量。但并非所有一票否决项目都具有救火行政的性质，在地方政府安排的诸如报刊征订、绿色长廊、招商引资、农村税费征收等一票否决项目中，看不到老百姓的强烈需求，反而让我们明显看到了地方政府的自利性。

(二)众多部门的政绩冲动和无序竞争

只要把部门工作转变为中心工作，并形成一票否决的高压态势，就能促使基层党委政府高度重视这项工作，上级部门就能取得更大的成绩。千条线都想穿过基层党委政府这一根针。上级部门知道，基层党委政府力量和时间是非常有限的，他们会优先执行上级党委政府主要领导亲自安排的工作，甚至不惜挪用其他事业经费，集中精力完成某项工作任务。众多部门都想取得更大政绩，于是形成千条线穿过一根针的竞争态势。哪个部门会说自己的工作不重要？哪个分管领导会说自己分管的工作不重要？一些部门工作进入中心工作行列，必然促使其他部门借助同级党委主要领导的力量，把部门工作转变为中心工作，否则就有被边缘化的危险。于是越来越多的部门工作转变为中心工作，使基层党委政府疲于奔命。

(三)体制设置功能模糊

自上而下安排工作、千条线竞争穿过一根针的根本原因在于，上下级政府之间职责同构[8]。各级组织间，除了辖区范围不同外，在职能、机构设置方面大同小异。一方面是职责同构，另一方面，是无限弹性的分级管理。不管是道路、水利、教育等，都主张分级管理，但这个分级是可以变化的。上级既可以把下级的工作抓上来，也可以把工作放下去。因为党和国家机关实行民主集中制，上下级之间是命令服从关系，是工作安排与接受的关系。“现行宪法和法律对每一层级政府职责进行列举时, 最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。”[9]上下级政府之间，除了外交外，说不清楚哪些事情不该下级政府管。上级政府利用这种分工模糊性，将越来越多的事务安排给下级，并纳入考核内容。中国职责同构体制既不是西方的，也不是中国古代的。中国古代，州和县各管一块地方，各自履行治安和征收钱粮职责，不存在工作安排问题。在审理案件方面，州是上级审判机关，州县关系类似于今天的法院系统，其间有明确的职责划分。当代中国这种体制是从军队体制直接演变过来的，这种体制的特点在于，没有上级命令，下级不得擅自行动。但从工作范围和性质来看，军队与地方是完全不同的。用军队体制来应对千头万绪的地方事务，毫无疑问要无限增加会议、传达、检查等工作成本。所以历代王朝，都有一个从上马打天下到下马治天下的转型过程。

(四)不良利益驱动

上级政府个别部门自我利益的强化加剧了绩效考核和一票否决指标过多过滥的状况[10]。一票否决实际上是将上级政府的责任转嫁到下级政府去，将上级政府面临更上级政府绩效评估时最关键的几个指标转嫁给下级政府，让下级政府帮自己完成绩效关键点[7]。从组织利益的角度，借助同级党委政府的力量将本部门工作事务转移给下级党委政府，便造成工作成本和责任的转移，并且使本部门在众多部门中突出出来，特别重要的是，使本部门凌驾于下级党委政府之上，下级党委政府变成干活的，自己变成检查者和考核者，造成下级党委政府有求于自己的态势。是否一票否决，关键在于检查与考核，检查与考核的权力在上级部门手中。有些工作完成得好坏，比如挖沟修路，党政主要领导以及检查者和被检查者，肉眼都能看见，作为检查者的水利道路部门很难有太多作为空间，下级党委政府只要干好了，上级业务主管部门很难颠倒黑白，混淆是非；但有些工作，如计划生育和文明创建等，存在上级部门与上级党政领导之间信息不对称。越是软任务，或者考核体系越复杂，信息不对称程度越大，越是上级部门说了算，下级党委政府就越是要求这些部门。在一票否决的考核压力下，非常简单的信访登记工作居然变成肥差，并且形成了一个信访产业链。在国家信访局个别官员的贪腐案件中，我们看到，腐败已经渗透进工作领域中，只有花钱打点，才能使一些部门说你工作干得好。一些有条件腐败的岗位人员腐败了；一些没有条件腐败的岗位人员，创造条件也腐败了。于是一些清水衙门，通过创造目标管理责任制、检查考核、达标验收、一票否决、评先评优、授予荣誉称号等这些条件，造成下级有求于自己的态势，变成有条件腐败的单位。

三、如何规范政府绩效考核

绩效考核是基本的政府管理工具。西方国家兴起的新公共管理运动无一例外地把评估作为提高政府工作效率、提高责任性和回应性的主要手段，使行政国家转变为评估国家。关键问题不是要取消绩效考核和一票否决，而是如何根治绩效考核乱象，实现政府绩效考核规范化和法治化。

(一)划分事权，从职责同构转变为职责异构，规范政府行为，促进依法行政

上下级政府间必须有明确而具体的职责分工，这是实现绩效考核规范化和建设法治政府的前提条件。综合考虑受益和牵连范围、工作效率、便民以及政府能力等因素，适度增加政府间差别事权，减少共同事权。当前，除国防、外交、立法、司法、检察、审计外，中央政府主要职责是管理干部和宏观调控，省级政府更多代表中央履行管理干部和统筹基本公共服务职责，市县政府更多行使经济发展、市场监管等事权，下水道、路灯、社会管理等应交给基层政府。发展经济的任务逐步由企业家群体和社会担负，使发展型政府转变为公共服务型政府。农业水利、人口和计划生育、国土和环境保护等应为各级共同事权。对于共同事权，继续采取决策、执行的分工形式；对于差别事权，各级政府不得对下安排工作任务。应以法律形式把各级政府具体事权固定下来。各级政府应根据本级具体事权，裁撤不必要的机构，对于保留的机构，要明确具体职责，并规范政府行为，推进依法行政，法无授权不可为，法定职责必须为，违法乱纪受追究。

(二)垄断考核权，组建党委直接领导下的单一考核组织

美国中央政府的“政府责任署”由审计署演变而来，负责地方政府行政管理的行政目标确定、目标与绩效关联、绩效目标制定、实施后的绩效评价、绩效结果与责任追踪等方面的工作，以评价地方政府的工作绩效，并监督、追踪各种行政管理中的责任，从而既能客观评价政府组织绩效又能促使一把手对政府绩效负责[11]。在我国，考虑到各级纪检监察和组织人事部门承担了太多的工作量，人民代表大会目前的实际地位不高，应当建立党委直接领导下的单一考核组织，既有利于统一考核权，又能确实减少考核主体，规范考核行为。可以考虑将督察室、机关效能建设办公室、党风廉政办公室、岗位或目标管理办公室整合起来，组成绩效考核办公室，并把现有各部门的考核业务全部划转过来。对某项工作的考核，必须按照法定职责，既考核决策部门及业务主管部门，也考核执行单位及其他配合单位。

(三)规范考核行为，对于考核对象，实现一个考核方案，一个考核结果，一个考核程序

对于保留的考核项目，由绩效考核办公室针对每个考核对象，分别制定考核方案。该方案之外，不得再有其他形式的考核，以切实减轻基层负担。制定考核方案，应当充分听取业务主管部门和广大基层干部群众意见，认真研究每件需要考核的具体工作，尤其要考虑各自实际情况，使每个地区或单位在现有工作基础上都能有所进步。考核指标体系不能过于复杂，要清楚明白，便于操作。考核方案公布后，当年不得增加新项目。专业性较强的考核，聘请一些业务工作者或有关专家，参与考核方案的制定和实施。一票否决项目可以作为考核前置条件保留下来，但这样的项目不能太多，一般不超过三个。一旦进入一票否决范围，便不需要就其他项目进行考核了。探索和建立单项考核与年终综合考核相结合的分步实施体系。引进第三方评估机制，可以把某些专业性较强的考核外包给一些有资质的社会组织。处理干部时，一定要本着慎重态度，查清事实，分清责任，既对工作负责，又对干部负责。规范考核程序，强化对考核工作的监督与制约。被考核人对考核结果意见较大的，有权申请复查。考核人员工作马虎，其评估结果与复查结果出入较大的，应以失职论处。考核人员接受被考核人礼金或其他好处的，应以受贿论处。

[1]韦庆远，柏桦.中国政治制度史[M].北京：中国人民大学出版社，2005：519-521.

[2]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：791.

[3]杨荣耀.一票否决制的法理基础探析[J].福建党史月刊，2011，(2).

[4]庄国波.政绩创造过程中庸俗化现象[J].理论探讨，2007，(1).

[5]向俊杰.论政府间纵向关系视角下的一票否决制[J].阅江学刊，2013，(2).

[6]郭增琦.对一票否决与政府绩效考核关联的反思[J].社会科学论坛，2009，(7).

[7]尚虎平，李逸舒.我国地方政府绩效中的“救火行政”——一票否决的本质及其改进[J].行政论坛，2011，(5).

[8]朱光磊，张志红.职责同构批判[J]. 北京大学学报：哲学社会科学版，2005，(1).

[9]叶麒麟.打破职责同构：政府机构改革的新思路[J].学术探索，2007，(2).

[10]向俊杰.地方政府绩效考核中的“一票否决”问题分析[J].黑龙江社会科学，2008，(1).

[11]尚虎平，李逸舒.我国地方政府“一票否决” 式绩效评价的泛滥与治理——基于356个案例的后实证主义无干涉研究[J].四川大学学报：哲学社会科学版，2011，(4).

[责任编辑：孙 霁]

2013-01-26

马跃(1961-)，男，安徽淮北人，教授。

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1008-8520(2015)02-0065-05