文献标识码: A

文章编号: 1007-6875 ( 2015) 03-0063-05

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 012

收稿日期: 2015－04－20

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基金项目:安徽省教育厅人文重点课题( SK2014A404)。

作者简介:王海滨( 1964—)，男，安徽舒城人，经济学硕士，副教授，现任铜陵学院经济学院副院长。研究方向为:经济学基础理论。

社会福利企业是新形势下我国集中安置残疾人就业的重要渠道和有效载体之一，它承担着造福残疾人、促进社会和谐稳定的职能，也是实施“民生幸福工程”实现两个率先发展的需要。但目前福利企业存在的困难和问题也是客观、现实的。随着市场经济的逐渐转型升级和加速发展，过度市场化使我国社会福利企业面临的竞争和挑战也更为激烈。因此，探究如何找准新形势下福利企业改革的突破口，突破制约福利企业发展的桎梏，强化企业管理理念、提升管理水平、增强经营能力，从而实现社会福利企业发展与利益并存、规范与稳定并重的良性运行机制，具有深刻地理论和现实意义。

一、困境产生的宏观经济背景

2007年6月，福利企业发展情况发生了重大转变。由于国家统一实行新的促进残疾人就业的税收优惠政策，对社会福利企业的税收优惠扶持政策作出重大调整，优惠力度大幅下降。从过去实现多年持续快速发展，转变为现在的发展态势迟缓，企业生产经营总体情况较政策调整前有较大程度的滑坡，且有逐年下跌的情况，基于对皖浙地区福利企业的现状调查，主要表现为:

1.福利企业总体数量呈持续减少态势

从2006年底的3 251家到2012年底的2 691家，减少了560家，每年都有相当数量的企业退出，继续兴办的企业生产经营积极性也受到相当程度的影响，基本上停留在简单再生产的水平。

2.福利企业残疾人集中就业人数逐年下降

从2006年底的8. 5万人到2013年底的6. 82万人，且有继续下降的趋势。仅政策调整前后集中退出的企业涉及残疾职工就达1. 2万人。

3.福利企业主要经济指标逐年下滑

工业总产值从2006年873亿元到2013年644. 97亿元，降幅超10%，企业利润从2006年85亿元到2007年38亿，2008年16亿元，跌幅巨大，尤其是在2010年第一季度受到国际金融危机冲击和国家税收优惠大幅下调的双重影响，安徽省福利企业首次出现了全行业亏损。

4.福利企业的产业结构发生较大调整

一大批技术含量、产品附加值高的科技型企业退出福利企业队伍，劳动密集型企业成为现有福利企业的主体，整体技术含量和产品附加值较低，企业利润较差，市场竞争能力较弱。

从上述情况看，目前我国福利企业正处于一个相当困难的发展时期。特别是国家在2007年实行的税收优惠政策已连续多年未作调整，随着企业安置残疾职工成本持续提高，大多数企业安置残疾职工的难度不断增长，我国福利企业正面临困境。如何在形势下找准制约我国福利企业发展的症结，已刻不容缓。

二、制约福利企业发展的症结所在

从本次调研的情况来看，各级地方性政府扶持政策出台后，福利企业发展和残疾人集中就业工作初步达到预期目标，取得良好社会效益。但是，当前福利企业的生存发展仍面临一些比较突出的共性问题，主要表现为:

1.福利企业政策优势丧失殆尽

2007年出台的福利企业增值税退税最高不得超过每人每年3. 5万元的国家退税封顶政策，使得福利企业优惠政策吸引力不足，残疾人就业难度相对增加。一是该政策未充分考虑地区经济发展水平差异和不平衡性;二是最低工资的6倍与3. 5万元的最高限额本身有较大差距;三是未体现残疾职工的工资、保险及其他管理成本逐年递增的现实。理论上，新的税收优惠政策降低了福利企业门槛，按残疾人数量进行退税，应当可以促进企业多安置残疾人。但实际上，随着优惠政策扶持力度的减弱和残疾人用工成本的增加，福利企业安置残疾人收益下降，有的无利可图基本负效益。安置残疾人无收益的或收益较低的企业，面临退出福利企业队伍、辞退已经安置就业的残疾职工的局面;残疾职工人均退税额达不到3. 5万封顶限额的福利企业，可能会清退超比例安置的残疾人;无法“参保”的残疾人因不被计入安置人数，也可能会被推向社会。因此，总体上新税收政策的实施客观上不但造成福利企业数量的萎缩，也增加了残疾人就业的难度。

2.福利企业的融资需求相当艰难

首先，企业内部融资困难重重。虽然国家出台大量政策，要在金融上扶持中小企业，但银行等金融机构要求以物抵押贷款的本质上没有变，而且往往是“晴天借雨伞、雨天收雨伞”，社会福利企业的融资需求也被层层障碍所阻塞;其次，社会化融资难上加难。翻开近阶段的报刊杂志，充斥着打击中小企业信用体系的非法集资逃债的负面新闻，如浙江东阳吴英案、内蒙古鄂尔多斯房地产资金断链消息、湖南彬州副局长因逃债失踪多月事件等，无不令大众提高警惕的目光，即使是亲戚朋友，也不敢轻易借钱，也因此导致一些小规模的社会福利企业借不到资金而无法维继;第三，政策性融资道路漫长。按政策规定，社会福利企业的增值税退税都要在每一个季末或半年末按结算后的额度退到企业，但在实际操作中，税务部门都是根据当年税收的实际完成情况再进行减免税结算，而每个税务部门都有当年必须要完成的缴税额度，在现在经济下行的情况下，税务部门的征收进度往往都达不到原先的要求，对减免的结算只能一推再推，使企业望眼欲穿;第四，非金融机构融资饮鸩止渴。非金融机构融资——本来就是高利贷的代名词，一般年利率基本超过36%，有的甚至达到180%，而且追债时经常使用一些非法手段，一些企业在银行还贷、购买原材料等应急时，会慌不择路的向其融资，而一旦银行“雨天收伞”或者自身资金链断裂时，那结果是很悲惨的。

3.安置残疾职工的边际成本不断上涨

随着最低工资标准和社会保险缴费基数的逐年提高，福利企业愈来愈难以承受不断上升的残疾职工安置的边际成本，其安置残疾人就业的能力和积极性不断降低。现行政策规定，“福利企业必须具备安置残疾人上岗工作的基本设施”，因此福利企业配备了便于残疾人工作和生活的各项无障碍设施。同时，基于残疾职工自身条件的限制，企业应给予其更多特殊照顾。从调研情况看，除残疾职工的工资保险费用外，参与调研的福利企业2012年共支出残疾职工教育培训费用839. 03万元，交通食宿等其他福利费用510. 10万元，因残疾职工工作失误、交通等其他事故造成损失100. 20万元。283家福利企业还设置了专职或兼职的残疾职工管理人员，支出额外管理费用998. 13万元。这些专项服务增加了福利企业的正常开支，加大了企业的管理成本。据统计，残疾职工的平均安置成本已达每人每年3. 80万元，与人均增值税减免额3. 21万元相比，高出每人0. 59万元，残疾职工安置的边际成本与福利企业退税额倒挂现象日益严重。以安徽皖江地区为例，参与本次调研的29家福利企业中，有9家企业的人均增值税减免额低于残疾职工人均安置成本达万元以上，比2011年增加2家。

4.福利企业招工用工难度显著增加

现行残疾人社会优待政策众多，特别是市区和城市周边的残疾人劳动就业要求也越来越高，福利企业面临招工用工难问题。残疾程度大的，其低保等民生保障待遇相对较高，如果企业没有轻便多余岗位，本人上岗就业意愿不强。残疾程度较小的，个人能力强，不愿意从事辛苦岗位，更倾向于社会就业，且有创业补助和社保金补助。同时，由于地方性扶持政策要求优先招用本地残疾人就业，限制了福利企业招工的地域范围，使得福利企业招工难度进一步加大。以皖江地区为例，2013年福利企业需要招用残疾职工160人，实际招用残疾职工65人，还不到需要招聘的残疾职工人数的一半。随着福利企业规模的不断发展壮大，由于安置比例的需要，在增加福利企业职工总人数的前提下，按比例增加残疾职工人数的难题更为突出。形成了福利企业招不到本地残疾职工，周边县区残疾人想到皖江地区就业因福利企业享受不到退税政策而无法就业的局面。另一方面，与其他职工相比，残疾职工的素质相对较差，其熟悉掌握职业技能的速度和程度也较弱，大多只能从事辅助类工作，且工作随意性较大，因此福利企业对残疾职工的管理难度较大，企业的安全生产责任更重。这些原因造成了残疾人就业难和福利企业招工难矛盾并存的现状。

5.福利企业整体赢利能力明显下降

随着经济波动，贷款困难，市场竞争加剧，困难福利企业逐年增加，同行业竞争优势不复存在。从本次调研情况来看，29家参与调研的福利企业中，2013年亏损企业有14家，占总数的40. 85%，比2010年增加7家，皖江地区几乎三分之一以上的福利企业处于亏损状态。且福利企业总体上也出现了由多变少、由强变弱、由争变推的不利局面。同时现行政策按安置的残疾职工数进行退税和奖励，客观上造成劳动密集型和低附加值企业安置残疾人收益相对较大，鼓励了工资水平低、附加值低的劳动密集型企业。然而这种政策导向并不符合国家的宏观产业政策，不利于福利企业转型升级，创新发展。从人均利润看，福利企业与主要行业相比，也处于较低水平，2013年，皖江地区福利企业人均利润仅为2 182. 99元/人。通过上述几个指标的考察，我们发现即使经过十多年的市场竞争，福利企业规模仍然偏小，在市场经济条件下面临的困难越来越大，竞争力并没有得到提升。2012年亏损福利企业又进一步增加，最终必将影响福利企业的健康发展和残疾职工的权益保障。

三、困境中的福利企业向何处去:改革的突破口

福利企业改革突破口的提出是基于皖江地区福利企业改制已经取得的阶段性成果。其中以“一条主线、一个突出、三大类型、五种形式”的改革基本特点为目标。既围绕盘活存量资本，整体搞活福利企业这条主线，突出制度创新、大力开展扶持壮大、产权制度改革和经营权调整三大类型的改革。具体表现为扶持壮大、改制出售、合资嫁接、二个退出(国有和集体)、破产淘汰等五种形式，努力促进我省福利企业经济体制和增长方式的转变。具体操作中，一是力争通过中介机构对福利企业进行资产重估，用法律形式规范出资者和福利企业的关系。那么，难点之一:如何克服中介机构在操作中由于缺乏实践经验和福利企业本身缺乏公司法律的专业知识而使产权改革步履维艰。二是努力引导福利企业产权改革与引进资金相结合，多种形式积极引进内外资金，与福利企业嫁接、合作、进行福利企业的产权结构重组和财产组织形式更新。难点之二:如何克服实际运作中政策法规的适用尺度，避免收效甚微的尴尬状况。三是调整福利企业产权结构，变过去集体投资为主，为集体、各类法人、职工个人、社会自然人共同参与的多元化投资主体，从而对福利企业形成较强的产权约束机制。难点之三:如何克服如此之举使得福利企业性质变得扑朔迷离而使政府监管变得无所适从。由此可见，如何引导和强化对福利企业的监管，是目前最紧迫最亟待解决的难题。福利企业作为接纳、安置残疾职工并依法享受国家和地方政策优惠的企业形式，在创造经济效益的同时，也承担着重要的社会责任。实践中，由于企业自身管理意识不强、职能部门监管不到位、政策落实不完善等原因，对福利企业监督管理还存在一些问题，需采取有效措施加以解决。为此笔者提出以下针对性措施:

(一)制定切合实际的优惠政策，加大对福利企业的扶持力度

一是要加强对我省福利企业的领导，建议将目前的各地市福利企业服务中心恢复为福利生产办公室，作为参公单位，代表政府履行对福利企业的管理职能，统一规范全市福利企业的资质管理和监督管理，协调解决福利企业发展中的问题，切实维护残疾职工的合法权益和国家税收优惠政策的严肃性，推动福利企业健康有序发展。

二是各级政府要出台相关福利企业的规范性文件，明确责任:由民政部门作为全市福利企业的主管部门，国税局、地税局负责福利企业的税收征收与减免，人社局负责监督残疾人劳动报酬和劳动保护，残联负责残疾人鉴定。

三是各市、县(市)区两级政府要把福利企业的管理经费纳入地方财政预算，把发展福利企业纳入全市经济发展的整体规划，大力促进福利企业的发展。

四是政府有关部门要严格落实有关优惠政策，为福利企业的发展营造良好的环境。税务部门要严格加强对福利企业的税收监管，支持依法纳税，促进诚信纳税，特别要注意保障福利企业的合法权益，保证福利企业税收优惠政策执行到位，将福利企业的减(退)税额改为当地职工最低工资标准的6倍执行，而不是现在的每人每年3. 5万元封顶。对违反福利企业政策的个人和单位，要予以严查。对城维税、教育附加费、地方教育费应从政策上进一步明确，给予减免;对房产税征收应按湖北省相关文件及新的福利企业就业标准规定予以减免;对增值税(营业税)退税，应明确不再纳入企业应纳税所得额，计征企业所得税。鼓励支持福利企业发展生产，加快产业结构调整、技术创新和品牌创新，对福利企业在生产、经营、技术、资金、物资、水电、场地使用等方面给予优先扶持。加大残疾人就业保障金和社会保险等方面的补贴力度，学习北京、上海、浙江等地的作法，对超比例安置残疾人的福利企业，从同级残疾人就业保障金和同级财政中拿出一定的资金，按超比例的人数，每人每年给予一定的财政补贴或奖励。对发展有困难而市场前景好的企业，残保金可作为低息无息贷款予以扶持。

(二)依托皖江区域高等教育资源，推进协同创新

我省民政部门应协调国家相关部门，探索设立福利企业生产发展专项资金。对新办福利企业进行创业资助，对福利企业产品结构调整和科技成果转化、技术改造项目进行贴息，对福利企业社会化服务体系进行资助等。同时，依托民政部门管理社团组织的优势，鼓励成立专门服务于福利企业融资、担保、合作、发展的社会团体组织，以社团组织为平台，为福利企业的融资、咨询管理、人才开发、法律服务、小额贷款等提供全方位的政策支持和服务。

通过改革创新形成了包括支持福利企业自主创新在内的政策体系，并不断完善。目前我省自主创新政策主要以事后无偿奖补方式支持，实现公开、公正、透明，但资金使用不够集中，对初创期、前瞻性福利企业和原创性项目缺少支持方式;同时，我省风险投资还较薄弱，对种子福利企业风险投资尤为不足。下一步，要继续加大改革力度，利用皖江区域经济研究所、皖江区域经济协同创新中心等高校资源，强化福利企业政策设计。一是建立完善创业基金和产业基金，探索有偿滚动使用等支持方式，加强孵化器福利企业投资参股、初创型福利企业风险投资补偿等支持政策，继续完善政策采购首购和订购等制度，加强对创新型产品的支持力度。二是建立健全有效的考核激励机制。围绕确立的目标、存在的问题，有针对性地完善福利企业考核评价体系，把培育高新技术福利企业、专利、研发投入作为提升创新能力的重要抓手，纳入到市、县、开发区的考核目标，主动为提升福利企业创新能力出思路、出政策、定措施，强化引导，优化服务。三是积极为福利企业创新发展营造更具吸引力的环境。最大限度地利用好国家推进科技体制改革的政策措施，优化福利企业创新发展环境，优先为高新技术福利企业发展提供要素保障，搞好金融、土地、人才等方面的要素服务。

(三)加强福利企业监督管理，规范福利企业经济行为

1.加强福利企业残疾职工就业管理

要严格执行国家关于福利企业安置职工享受扶持政策的强制性规定，严把福利企业残疾人安置比例关，确保残疾人正常在岗上班。对福利企业需要调整、使用残疾职工的，及时办理残疾职工变更登记，提高残疾人集中就业质量。

2.强化职能部门监管职责

民政、税务、工商、劳动保障等部门要加强协调合作，对福利企业实行动态管理，开展规范用工、安全生产、残疾职工权益保障等执法检查，依法进行企业资格认定、年检、变更登记、税收征管，形成齐抓共管局面，促进福利企业健康发展，保障残疾人合法权益。

3.严格适用税收优惠政策

要进一步完善加强福利企业管理的规定措施，特别是在福利企业享受税收优惠政策方面要严格适用条件，严格执法。依法认定福利企业资质，依法进行税收征管，让符合政策规定的福利企业及时享受政策优惠，对不符合条件的企业暂停享受，甚至取消享受资格，避免国家税收遭受损失，真正发挥用税收政策保障与促进福利企业创造经济效益与社会效益的作用。

4.严厉打击福利企业监管中发生的职务犯罪

要加大对负有监管职责的国家机关工作人员职务犯罪的打击力度，对违规为福利企业办理退税、资格认定、年检等行为涉嫌渎职、受贿犯罪的国家机关工作人员，应依法予以惩处，确保国家扶持福利企业政策正确实施，保障福利企业健康稳定发展。