□文/杨金秋 马晓丽 岳 翎

（中华女子学院 北京）

2011年6月13日颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》对解决城镇居民养老，构建和谐社会，促进经济发展具有重大的历史意义。此后，山东省济宁市金乡县按照省政府《关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》（鲁政发［2013］13号）和市政府《关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》（济政发）［2014］7号）两个文件的要求，决定将金乡县新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度与城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）制度合并实施，建立了适合城乡居民的居民基本养老保险（以下简称“居民养老保险”）制度，建立了个人缴费、集体补助和其他资助、政府补贴相结合的居民养老保险制度。个人缴费标准划分为每年100元、300 元、500 元、600 元、800 元、1，000 元、1，500 元、2，000元、2，500元、3，000 元、4，000 元、5，000 元这 12 个档次，其中，100元档次只适用于重度残疾人等缴费困难群体的最低选择。集体补助由有条件的村（居）集体对本村（居）居民参保缴费给予补助，补助标准由村（居）民委员会民主确定。政府补贴分为基础养老金，缴费补贴以及对重度残疾人等缴费困难群体的补贴这三类。居民养老保险制度对象为年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。居民养老保险养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金两部分组成，支付终身。

本文以山东省济宁市金乡县为样本，通过问卷调查、个案访谈、咨询相关人员，以及查找资料等方式，获取第一手资料，对该地城镇居民养老保险制度的设计情况与实施过程中存在的问题进行分析，并提出可行对策。

一、实证调查设计与分析

（一）基本情况

1、参与问卷调查居民基本情况。参与问卷调查的男女人数比例相差不大，而接受问卷的人群中，婚姻状况的分化较为明显，其中已婚占比86%，未婚占比14%。在一定程度上表明，对此类问卷感兴趣的人多为已婚人群，未婚人群参与问卷的积极性较低。

2、了解城镇居民养老保险的方式。调查显示，通过当地政府宣传了解到城镇居民养老保险的分别在对未领取养老金人群问卷调查中和在对已领取养老金人群调查中占比40%、64%，都是在了解城镇居民养老保险方式中占比最高的。可知，山东省金乡县对城镇居民养老保险的宣传工作很是重视，达到了较好的宣传效果。

（二）调查结果分析

1、山东省金乡县城镇居民养老收支现状

（1）城镇居民收入水平。据调查资料显示：2014年山东省金乡县城镇居民人均可支配收入23，048元。本次调查数据也显示，月收入在1，000～2，000元之间占比最高为38%，其次是2，000～3，000元和 1，000 元以下，分别占比 24%、20%，月收入在3，000元以上者只有18%。由此可知，山东省金乡县作为传统的农业大县，著名的大蒜之乡，主要经济来源还是农业领域，所以经济发展水平不高，居民收入水平偏低。（表1）

（2）城镇居民每月满足基本生活需求所需养老金情况。在对已经领取养老金人群进行调查中发现，34%被调查者反映每月满足基本生活需求需要养老金401～600元，其次是每月需要养老金201～400元和101～200元之间的各占比26%、22%。需要养老金600元以上者只占10%。这是由于山东省金乡县属于北方县域城镇，经济发展水平不高，物价也比较低，所以老人每月满足基本生活需求所需养老金水平主要在401～600元之间。

（表 2）

2、金乡县城镇居民养老保险运行状况

（1）参保情况。统计数据显示，2014年末山东省金乡县人口数为65万。而至2014年12月城乡居民养老保险全县已有38.3万人参保，约占总人口数的58.92%。在对没有参加城镇居民养老保险的主要原因调查中，52%的被调查者表示主要原因是想等年龄大些再参加，有29%的被调查者是由于费用太高，缴不起费，还有19%的被调查者是觉得养老金太少，作用不大，所以没有参保。根据以上调查可知，大多数尚未参保者还是打算将来参加城镇居民养老保险的，只是考虑到现在还年轻，想等到年龄大一些再参保。

（2）缴费情况。调查显示，大多数居民选择的每年缴费标准在100～300元之间，这部分人群占比38%，其次是选择301～500元的缴费标准，占比21%。（表3）根据官方数据显示，截至2014年12月，城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。另外，对选择居民养老保险投保档次主要考虑的因素调查中，41%的被调查者表示主要考虑自身经济情况，31%的被调查者表示主要考虑政府补贴标准，其次有28%的被调查者表示主要考虑将来养老金数额。由此可见，虽然政府建立了多缴多得的缴费补助政策，但是并没有达到很好的激励作用，大多数居民在考虑自身经济情况下，仍是选择了较低的缴费标准。

二、城镇居民养老保险制度实施中的主要问题

通过对山东省金乡县城镇居民养老保险现状的调查研究发现，我国“城居保”制度的实施使城镇非从业居民的养老问题得到了解决，使他们享受到了改革发展的成果，体现了社会主义的公平正义，维护了社会的和谐和稳定，但同时在制度实施的过程中也出现了许多问题需要我们予以重视并解决。

（一）缺乏激励机制，居民缴费水平低。由于城镇居民养老保险釆取自愿参保的方式，所以通过制度激励来引导居民参保就显得尤为重要。但是根据调查显示，在山东省金乡县城镇居民养老保险激励政策的力度不够，没有充分起到鼓励居民参加养老保险的作用。

1、在制度设计时应注意鼓励和引导不同年龄段的参保对象。按《金乡县居民基本养老保险制度实施方案》规定，年满60周岁，缴费满15年即可领取基础养老金。对连续缴费年限满16年不满20年、满20年不满25年、满25年及以上（不包括补缴年限）的参保人员，到60周岁领取养老金时，每人每月分别增发基础养老金20元、30元、40元。通过问卷调查以及个案访谈我们了解到，由于这一补助水平太低，对中青年居民吸引力不强。而且大部分年轻人并没有过早养老的意识，认为有闲置资金可以做理财投资，收益会更高于缴纳养老保险金。只要到了59周岁一次性补缴，即可得到一笔可观的收益。另外，货币具有时间价值，同样的钱，晚年再补缴明显比每年按时缴费获得微薄的政府对连续缴费的居民的补贴更“划算”。

2、地方政府补贴较少，并未达到相应的激励作用。已知县财政对参保人缴费给予适当补贴，补贴标准不低于每人每年30元，缴费即补。参保人员选择500～1，500元5个缴费档次的，每提高一个缴费档次增加不低于3元的缴费补贴；选择1，500元以上缴费档次的，按照1，500元缴费档次给予缴费补贴。但是调查显示，居民普遍认为这些微薄的补贴会因物价上涨、利率调整等影响而削弱了保障力度，使得参保者选择高档缴费的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低档缴费。所以，政府补贴并不能达到激励居民选择高缴费标准的目的，正如问卷调查显示，被调查者选择100～500元缴费标准的占比59%。

（二）养老金水平偏低，保障作用弱。问卷调查显示，64%的已经领取养老金者反映城镇居民养老保险主要存在的问题是养老金待遇低。另外，52%的未领取养老金者表示担心物价上涨，养老金贬值。根据山东省金乡县城乡居民养老保险养老金测算办法，一位参保人按照300元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限15年，他每月领取的养老金待遇为（按照现时银行1年期利率3.25%计算，每年结算一次）：75+（15×300+15×30+1183.05）÷139=119.12元。如果是按1，000元的年缴费标准计算，可得每月可领取养老金215.82元。而问卷调查显示，60%的居民满足基本生活需求所需养老金为201～600元之间，只有22%的在101～200元之间。也就是说至少缴费标准在1，000元以上即每月领取215.82元以上的养老金才能满足大多数人的基本生活需求。但是根据官方数据显示，截至2014年12月，山东省金乡县城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。问卷调查也显示，大多数居民在考虑自身经济情况下，选择每年缴费标准为100～300元之间，这部分人群占比38%，选择301～500元的缴费标准的占比21%，选择501～1000元缴费标准的仅占17%。所以大多数居民每月能领取的养老金金额是119.12元左右。而且在个案访谈中，居民普遍反映随着物价不断上涨，再加上老年人有可能出现重大疾病等状况，这些养老金是远远不够满足基本生活需求的。

（三）险种之间的衔接不配套。目前，城乡居民社会养老保险制度衔接问题已经基本解决，但是城乡居民养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接还存在一些问题。一是重复参保现象难以避免。造成这种现象的主要原因，主要是不同制度的实施强度以及参保缴费的具体规定都有所不同；二是跨省转移接续不便利。通过个案访谈了解到，目前山东省金乡县每年有大量外出务工人员，且多为跨省务工，每年也有很多人从外省转回社保。由于我国各省市目前社会养老保险政策不统一，保障水平不一致，当在外务工并在当地参加了城镇职工基本养老保险的人员返乡办理省外养老保险转移时，只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，从而影响了其待遇的发放水平。

三、完善城镇居民养老保险制度的对策

（一）完善参保激励机制，提升缴费档次。统计资料显示，截至2014年12月，山东省金乡县城乡居民养老保险人均缴费达到了315元。在我们的问卷调查中也显示，有59%的被调查者选择了100～500元的缴费档次。由此可知，山东省金乡县城镇居民普遍倾向于选择较低的城镇居民养老保险档次。对于低缴费档次的存在，从短期看，可能会减少政府财政的补贴支出，减轻政府财政的负担，但是从长远看，城乡居民缴费水平过低，则其年老后领取的养老保险金额同样较低，较低的养老金若不能保障其基本的养老需求，仍然会影响到社会的稳定，需要政府财政进行埋单支付。所以，一方面要通过政府舆论宣传等方式，让居民深入了解城镇居民养老保险的重要性，鼓励有条件的城镇居民选择较高的缴费档次、多缴费，以便参保人年老后领取的养老金能保障其基本的养老需求；另一方面可加大对“多缴多补”、“长缴多补”政策的实施，目前山东省金乡县已经实施了这两种政策，但是根据调查显示，大多数居民反映补贴太少，不能起到实质性的帮补作用。因此，这样的补助力度还应该加大，鼓励城乡居民选择较高的缴费档次，多缴费，从而实现参保人年老后领取的养老金能基本满足其基本养老需求。

表1 山东省金乡县城镇居民个人月总收入情况调查

表2 山东省金乡县城镇居民个人每月满足基本生活需求所需养老金情况

表3 山东省金乡县城镇居民个人缴费档次选择情况

（二）加强对养老基金的监管，提高支付水平。城镇居民养老保险资金来源是城镇居民养老保险的核心，而养老基金的保值增值则是城镇居民养老保险制度健康、有序、可持续发展的重要条件。一是基金资金来源方面，山东省金乡县可以在城镇居民养老保险与其他社会保障良好衔接以后，引导社会资金、商业资金注入到养老保险的个人账户基金中，让个人账户基金组成多元化，从而更好地参与市场运行，应该在保证基金收入在通货膨胀率以上的情况下，最大化基金的实际收益率；二是基金监督方面，可以以法律监督与社会监督的形式从养老保险基金的缴纳—资金进入个人账户—资金操作运营—养老基金发放等各方面多环节的进行监督管理，从而保证基金的正常运行；三是在养老保险资金的管理方面，可以有规划、多层次的管理，一方面以社会招标的方式竞选基金管理公司，让基金公司帮忙管理一部分的养老资金，一部分资金交由专业的投资公司操作，进而保证基金增值；另一方面政府可以发行与城镇居民养老基金相关的债券，供地方养老保险购买，也可以将一部分资金投资稳健的股票。以多个方式将养老资金分流，通过多种渠道保证了城镇居民养老保险金的保值增值。

（三）做好与其他制度的衔接。一是要做好城镇居民养老保险与城镇职工基本养老保险制度的衔接工作。具体来说是城镇居保转为职工险时，可以将“城居保”人员个人账户里的本息额按当地灵活就业人员的身份的最低缴费标准折算成缴费年限，再按照职工保险的规定和缴费标准继续缴费，等到符合职工保险规定的条件时享受相应的职工保险待遇；当职工保险转为城镇居保时，可以将职工保险个人缴费及利息部分并入城镇居保个人账户，按相应的城镇居民缴费标准折算成缴费年限，并按城镇居保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应的城镇居保待遇；二是要做好不同地区之间城镇居民养老保险的衔接问题。具体来说，需要建立全国城镇居民养老保险信息联网共享平台，把各地区的城镇居民养老保险信息统一共享在该网络平台上，从而实现不同地区之间的信息高效迅速连接、分享，达到解决现在跨区域养老保险信息不能及时传递的问题。

［1］郭嘉儒.城镇居民养老保险制度中存在的问题及其完善［J］.理论学习，2014.7.

［2］王伟俊.城乡居民社会养老保险制度实施存在的问题及对策——以安化县为例［J］.湖南行政学院学报（双月刊），2015.2.

［3］韦林圻.城乡居民社会养老保险试点工作现状及对策——以江苏省大丰市为例［J］.青春岁月，2013.6.

［4］郭鹏飞.推进山东省农村新型社会养老保险研究［D］.浙江海洋学院，2014.5.