我国农村养老保障的资源需求及体系建设路径

2015-03-22何宏莲葛婧琦

东北农业大学学报(社会科学版) 2015年5期

何宏莲葛婧琦

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

社会转型与变革打破了农村固有的家庭、土地养老资源体系，传统的养老保障能力下降，其中生活照料能力、精神慰藉能力以及心理关怀供给能力明显下降[1]。据《中国老龄产业发展报告（2014）》，2013年到2021年是中国人口老龄化的快速发展阶段，老龄化水平将由14.9%提高到17.9%[2]。2012年世界银行发布的《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》报告指出，2008年中国城镇与农村的老年人口抚养比分别为9%和13.5%，两者之间相差4.5%；预计2030年，城镇与农村的老年人口抚养比将达到21.1%和34.4%，两者之间差距将增至13.3%[3]。由此可见，人口老龄化与城镇化已成为考验农村养老保障体系建设的两大难题，实现农民老有所养、老有所乐已成为我国长期面临的挑战性问题。农村老龄化日趋严峻，城乡一体化的社会保障制度尚未完善，农民对建立完善社会养老保障制度的需求更加迫切，亟需政府建立科学的社会养老保障体系解决农民的养老问题。

一、我国农村养老的资源需求与现状

（一）农村养老的资源需求

养老是一个多维度问题，农村养老的资源需求存在地区差异，既包括个体物质需求与精神需求，又包括外在服务需求与制度环境需求。农村养老问题的解决在于养老多元需求的满足。主要包括以下几方面：

1.经济资源需求。经济资源是老年人最基础、最重要的养老保障需求，亦是最低层次的养老需求[4]。即最基本的物质生活需求。老年人在丧失劳动能力之前，是自给自足的生活方式，依靠土地劳动获取基本生活资料；在丧失劳动能力之后，无法继续从土地劳动中获取基本生活需求。而且，随年龄增长，老年人的医疗负担也更沉重，亟需社会化的养老资源。

2.生活服务资源需求。生活照料主观上受家庭关系和家庭养老观念影响，客观上受家庭经济水平和时间约束。目前，我国农村生活照料服务体系不健全，家庭成员基本是唯一可调动的服务资源。但家庭结构小型化、青年劳动力外出务工等现实问题导致家庭内部承担生活照料责任人员短缺，老年人无人照看现象突显，特别是丧失生活自理能力的老年人，亟需社会化服务资源。

3.精神资源需求。2012修订的《老年人权益保障法》（以下简称《权益保障法》）从法律上明确规定了对老人的精神赡养义务。该法第18条规定：“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”，即“常回家看看”条款。依据该条款，子女不仅应当关心父母的物质需求，更应关注父母的精神需求。然而，在城镇化过程中，大量农村青年劳动力背井离乡，到城市寻求发展机会，无法承欢父母膝下是不争事实。农村留守老人精神生活单一，精神赡养难以实现。

4.制度资源需求。制度资源能够为其他养老资源的高效配置和稳定发展提供保证，传统农村家庭养老资源弱化的发展趋势需要制度资源的保护，与养老保障相关的法律、法规、规章和政策等，均可称之为养老制度资源。现阶段，农村养老保障体系制度资源功能的发挥存在弊端，如新型农村社会养老保险制度的管理和运营机制存在道德风险漏洞；与农村养老保障体系配套的法律法规存在立法滞后现象等。

（二）现行农村养老保障的主要方式

1.家庭养老保障。家庭养老是一种代际交换的“反哺”养老方式，是指家庭或者家族成员在血缘关系基础上，对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活资料的养老方式[5]。家庭养老是我国农村主要的养老方式之一，传统“孝”文化使其拥有深厚的文化内涵，并同时满足老年人的经济、生活和精神需求。然而，随城镇化进程的推进，农村家庭日趋小型化，农村老年人空巢期延长，农村青年家庭观念淡薄，自担风险的家庭养老方式保障能力日益下降。

2.土地养老保障。土地是农民的生活之源，为农民提供经济来源和收入保障，也是农村老年人的养老保障底线。具有劳动能力时，老人可以耕作土地，以农产品换取生活资料；丧失劳动能力时，老人以出租土地，以租金维持生计。在我国，家庭养老和土地养老密切相关，子女耕种父母的土地，获取经济收益，赡养父母。但是，家庭养老不能等同于土地养老，土地养老仅提供物质生活保障，家庭养老可同时提供物质与精神生活保障。

3.机构养老保障。农村的机构养老，多指农村“五保”老人在敬老院里的集中供养，即将“五保”老人集体安置在乡或村的敬老院，由乡村集体提供吃、穿、住等生活安排，并由工作人员负责日常照料[6]。但现实中，农民对机构养老的认可度较低，普及率不高，机构养老的发展与推进需要一个漫长过程。

4.农村社会养老保险的保障。农村社会养老保险不仅是农村养老保障的一种重要方式，而且是农村养老保障的发展趋势。2009年，国务院正式启动新型农村社会养老保险计划，弥补了旧农保诸多不足之处，为农村人口的养老问题提供了有力保证。新农保构建了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三位一体的新型农村社会养老保险模式，明确了可参加农村社会养老保险的对象，从政策上解决了老年人“老有所养”的后顾之忧。尽管农村社会养老保险已基本全面覆盖，但距其充分发挥保障功效还有一定差距。

二、农村养老保障现有问题分析

（一）传统的家庭养老功效削弱

家庭养老可满足农村养老的多元化资源需求，但其养老功效日益削弱。一方面，人口老龄化现象的加速，增加了家庭养老负担，加之农民人均收入水平偏低，更削弱了农村家庭养老的经济供养能力。2014年全国居民人均可支配收入20 167元，其中，城镇居民人均可支配收入28 844元，农村居民人均可支配收入10 489元，农村居民人均可支配收入不足城镇居民的一半[7]。另一方面，城镇化推进过程中，越来越多的农村青年选择离开家乡，进城务工。由于地理位置的差距，加之城市多元文化对农村青年产生一定影响，农村青年对父母的赡养尤其是精神赡养意识逐渐淡化，父母的精神赡养需求难以实现。

（二）土地的经济养老保障功能弱化

我国传统农村养老保障制度的政策导向在利用土地保障功能的前提下形成，政府通过保证农民拥有一定数量的土地使用权为农民提供基本保障，土地承载着农民最基本的养老保障。近年来，农村土地的养老保障功能日益弱化。

第一，土地养老保障缺口呈加速递增发展态势，土地收入落后于农民养老基本需求。一是我国土地养老保障的贡献指数呈下降趋势。据位涛对我国农村土地养老保障水平分析模型的计算，土地养老保障水平贡献指数，从2007年的0.286下降到2011年的0.190。土地养老保障在农民养老总收入中所占比重也从2007年的28.27%减少到2011年的18.59%[8]。二是土地占农村老年人全年总收入比例偏低。据中国老龄科学研究中心调查数据分析，农村老年人人均占地仅有0.131 hm2，扣除必要的农业生产性支出，来自土地的年人均收入433元，仅占农村老年人全年总收入的19.4%，土地养老功效降低[9]。三是农村土地流转收益对农村养老保障贡献率不高。土地流转制度促进了土地资源的合理配置，推动土地产业化经营的进程。但是，从农村土地的养老保障功效来看，其贡献率并不高。据朱雪云对农村土地流转收益的养老保障贡献率计算，来自土地出租的养老保障贡献率大约是27%～38%，来自土地入股分红的贡献率大约是25%～35%，来自土地建造厂房的贡献率大约是24%～34%[10]。由数据可见，农村土地流转收益的养老保障无法满足农村养老需求。

（三）机构养老难以替代家庭养老成为主流养老方式

农村机构养老具有社会化的生活服务功能，但其从产生开始就作为家庭养老的补充出现，且表现为对特殊群体或家庭关系特殊人群的养老补救措施，进入乡村敬老院的主要是农村的“五保”老人，机构养老难以成为农村的主流养老方式，无法满足需求。一方面，农村日托老所、老年公寓和福利院等养老服务机构并未普及，且存在规模小、管理人员少、管理水平低、收养能力低等一系列问题。一项针对河北省农村机构养老发展状况的调查研究统计结果表明，2013年末，河北省拥有582.84万农村老年人，三无老人21万，而能够集中供养的老年人仅有9.33万[11]。另一方面，农村老人及家庭对机构养老抵触，老年人在此养老意味着与外界、与家庭隔绝，缺失来自家庭和亲人的精神慰藉。

（四）社会养老保险未能充分发挥其功效

首先，农村社会养老保险覆盖率高、参保率偏低。养老保险基本实现全面覆盖，但参保率却不乐观。45周岁及以上的农民表现积极，特别是60周岁及以上的农民“热浪高涨”；而青年一代农民对于参加新农保的积极性普遍“低温”[12]。国家审计署对全国9个省份的新农保实施情况调研结果显示，44周岁及以下的中青年农民参加新农保，仅占36.21%[13]。中青年农民参加新农保的积极性是影响农村社会养老保险功效充分发挥的一个重要因素。

其次，农村社会养老保险基金统筹管理层次、效率较低。目前，我国社会养老保险基金主要采用政府管理基金模式，政府委托各部门履行管理职责。新农保规定，在试点阶段，新农保基金由县级政府管理，随着试点的扩展，逐步提升管理层次。县级管理模式拥有方便调整的优势，但我国设有3 000多个县级行政区域，每个县级行政区域的实际情况各不相同，实施情况也各不相同，极易造成社会养老保险基金统筹管理模式过于多样化，阻碍各地区之间新农保的有效衔接。另外，在县级行政区域内管理、运行农村社会养老保险基金不易形成规模效益，同时存在道德风险。此外，农村社会养老保险在立法方面滞后。实行农村社会养老保险制度已有二十余年，可是，目前仍缺少具体的法律、法规保障农村社会养老保险政策的落实。2010年虽公布了《中华人民共和国社会保险法》，但该法涉及农村社会养老保险的相关内容较少。为适应农村社会养老保险发展的现实情况，亟需出台一部具有较强针对性的法规，规范新农保在实施过程中遇到或可能遇到的问题，包括新农保的资金筹集机制、中央政府和地方政府的责任承担以及新农保基金的运营机制等。

三、以资源需求为支点的农村养老保障体系建设路径

我国各地区之间经济发展水平不平衡，决定农村养老保障体系建设必须坚持以人为本的基本原则，从农民切身利益出发，以资源需求为支点，合理配置各类养老资源，满足不同地区、不同情况农民的养老资源需求。

1.以经济资源需求为基本点，全面推进农村养老保险保障体系建设。养老保障体系的经济来源是农村养老保障体系建设过程中需要解决的基础问题。各级政府在制定推进农村养老保险政策时，要重点考虑本级行政区域内经济发展水平相对滞后的农村地区如何充分享受改革成果，稳步提高农民的收入水平，充分发挥新农保的养老功效，建立多元化农村社会养老保险资金筹集机制，政府可以通过税收政策、社会募捐、发行国债等多条渠道筹集养老储备基金，科学运营，审慎管理，保证农村养老的经济资源供应稳定性。

2.以精神资源需求为侧重点，强化农村家庭养老保障模式的功效。受儒家“孝”文化的熏陶，老年人的精神赡养活动主要来自家庭，但家庭养老功效在城镇化进程中逐步弱化，精神赡养职能受到波及，难以满足老年人的精神赡养需求[14]。政府应积极将农村老年人的精神赡养纳入农村养老保障体系中，辅助家庭履行赡养义务。《权益保障法》对此有相关条款规定，但与城镇老年人相比，农村老年人的权益保障具有特殊性，立法机关应当制定专项法规，维护农村老年人的合法权益，关注农村老年人的精神需求，实现法律与道德的有机结合。

3.以生活服务资源需求为中心点，建立多元化新型农村老年人服务体系。新型农村老年人服务体系的建设目标是满足老年人的基本生活服务资源需求，同时，为老年人提供多样的个性化服务。完善老年人服务体系，一是继续强化农村家庭养老方式，将家庭确定为对老年人进行生活照料的主体，老年人对于生活照料提出的需求更多由家庭成员实现。二是推进农村养老机构的发展，引入市场竞争机制，提升其服务水平，为有特殊需求的老人提供专业护理和情感交流服务。

四、优化农村养老保障体系建设的建议

充分发挥政府的责任主体地位，坚持以人为本，从农民的养老资源需求出发，多管齐下，推进农村养老保障体系建设。

1.完善农村养老保障制度体系。立法机关在制定、修改社会保障普通法的同时，可以制定关于农村养老保障的特别法。行政机关应积极出台配套政策，促进法律、法规稳步落实。一是新农保制度建设方面，立法机关在《社会保险法》基础上，进一步制定关于农村社会养老保险以及保险基金管理的特别法或单行条例，明确规定农村社会养老保险的基本原则、主要内容、管理机制，农村社会养老保险基金的来源、运营和监督体制以及中央与地方政府的责任分担，避免道德风险发生；行政机关利用户籍制度改革等措施，健全农村社会养老保险的统筹管理模式，解决新农保制度在不同地区之间有效衔接问题。二是土地流转制度建设方面，针对“二权分置”向“三权分置”的转变，立法机关及时修订涉及土地流转的法规，明确各项权利的具体内容，增补土地经营权流转的具体细则，规范土地经营权的流转程序。三是行政方面，行政机关针对“三权分置”风险，出台规范土地经营权流转的相关政策，加强土地经营权流转管理，约束土地流转当事人行为，保证在公平、自愿基础上实现土地经营权的有序流转，强化农村土地养老保障的经济功效。

2.增加政府农村资金投入，满足农村养老资源需求。政府财政支出中，第一，增加农村农业基础设施的投资比重，以完善农业基础设施促进经济较滞后地区的发展；第二，增加农村的农业科技资金投入比重，提高农业生产的科技贡献率，提高农民收入水平；第三，增加对农村人口各项补贴资金比重，改善贫困人口的生产生活状态；第四，增加农村社会养老保险储备金比重，保证新农村建设的经济后援，全面发展、落实“个人缴费——集体补助——政府补贴”的农村社会养老保险基金筹集新格局，明确政府出资责任；第五，增加对农村机构养老建设的扶持力度，推进并扩大养老机构的发展规模，提升服务管理质量。

3.推广农村社区家庭养老服务模式，缓解传统家庭养老功效弱化的困境。发展农村社区养老服务，地方各级政府应当积极鼓励专业服务机构或个人，为农村家庭老年人提供生活照料、精神慰藉、医疗护理等多种形式的服务资源，养老服务设施应当与农村社区设施建设规划相匹配，建立能满足老年人生活服务、文化活动、疾病护理等资源需求的服务网点。

［1］王平达,候伟.法律与道德的契合：“常回家看看”入法之审视[J].东北农业大学学报（社会科学版）,2015（2）.

［2］中国老龄科学研究中心.中国老龄产业发展报告（2014）[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

［3］蔡昉,葛强,欧凯夫,等.中国农村老年人口的养老保障:挑战与前景[R].北京:世界银行东亚和太平洋地区人类发展局社会保护部,2012.

［4］吕婷茹.农村养老保障社会化的现实需求和发展路径——基于对洛阳市的调查研究[D].上海:上海工程技术大学,2014.

［5］欧世平.我国农村养老保障体系建设研究[D].合肥:安徽大学,2006.

［6］赵曼.农村社会保障制度研究[M].北京:经济科学出版社,2012.

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