徐向广

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域大型灌区管理单位两费落实情况调研分析

徐向广

（水利部海河水利委员会，天津300170）

介绍了海河流域大型灌区基本情况，总结了灌区管理单位“两费”落实现状，分析了“两费”落实中存在的问题，研究提出进一步促进灌区管理单位“两费”落实建议。

大型灌区；两费落实；对策研究

灌区管理单位公益性人员基本支出经费和公益性工程维修养护经费，一般简称为“两费”。落实好“两费”政策，既是工程管理的难点也是关键点，对于灌区的生存和健康发展具有重大的影响。对流域大型灌区管理单位“两费”落实情况进行调研，查找存在问题和原因，提出落实“两费”政策建议，对于促进灌区管理体制深化改革具有重要的现实意义。

1 海河流域大型灌区基本情况

海河流域大型灌区47处（实际共48处，由于北京市新河灌区实际有效灌溉面积不足2万hm2，故不作为调研对象），其中北京市1处、天津市1处、河北省21处、山西省3处、河南省8处、山东省13处，设计灌溉面积272.34万hm2，有效灌溉面积236.54万hm2，有效灌溉面积占设计灌溉面积的86.85%。海河流域大型灌区管理单位共计45个，其中河北省房涞涿灌区并入易水灌区管理、河南省武嘉灌区并入人民胜利渠灌区管理。

按灌区隶属关系分，省（级）管理灌区2处，灌溉面积22.08万hm2；市（级）管理灌区22处，灌溉面积159.23万hm2；县（级）管理灌区21处，灌溉面积55.22万hm2。

按灌溉水源类型分，以水库为水源的灌区18处，灌溉面积63.03万hm2，其中实行灌区水库统一管理的灌区6处、灌溉面积14.30万hm2，灌区水库分开管理的灌区12处、灌溉面积48.73万hm2；泵站提水灌区2处，灌溉面积4.99万hm2；其他水源工程灌区25处，灌溉面积168.53万hm2。

2 调研方法和结论

2.1 调研方法

调研采用全面调查和典型调研相结合的方法。全面调查对象包括流域所有大型灌区管理单位（以第一次全国水利普查成果为依据），通过书面调查完成。典型调研以省为单位，重点选择2—3个具有代表性的大型灌区管理单位进行调研。

本文研究内容主要以全面调查的信息为基准。调查内容主要包括管理单位人数、灌溉（排水）面积、行政隶属关系（省管、市管或县管）、水源工程类型、收入来源等。“两费”落实情况，主要包括“两费”核定情况和落实情况。

2.2 调研结论

根据各省（直辖市）上报的材料，海河流域45个灌区管理单位中，已核定“两费”的单位34个，占75.6%；核定“两费”金额29 764.31万元，其中公益性人员基本支出经费18 471.09万元、占62%，公益性工程维修养护经费11 293.22万元、占38%。2012年，海河流域45个灌区管理单位共落实“两费”31 694.35万元，其中公益性人员基本支出经费25 543.4万元，占80.6%；公益性工程维修养护经费6 150.95万元，占19.4%。

按收入来源分，只有水费收入一项来源的有10处灌区，灌溉面积56.83万hm2；有水费收入、财政扶持两项来源的共有29处灌区，灌溉面积149.20万hm2；有水费收入和其他收入两项来源的共有6处灌区，灌溉面积30.51万hm2。

3 “两费”落实中存在的问题分析

3.1 “两费”核定工作尚未完全到位

海河流域45个灌区管理单位中，已核定“两费”的单位34个，仍有11处灌区未核定“两费”。未核定“两费”的灌区尚未建立相对稳定的财政投入渠道，仅靠采取“一事一议”的方式来解决，阻碍了灌区管理工作的持续开展。

3.2 “两费”核定数与测算数及实际支出差距较大

海河流域已核定“两费”的34个灌区管理单位，核定“两费”金额为29 764.31万元，测算数为36 066.33万元，两者相差6 302.02万元，占核定数的21.17%。有些灌区核定数与测算数差别较大；如，河北省壶流河灌区测算数据为649.2万元，而核定数仅为70万元，两者相差579.2万元，为核定数的8倍。有些灌区核定数与灌区实际支出相比较差距同样很大；如，石津灌区测算“两费”为1 736.6万元（其中公益性人员基本支出经费1 204.6万元、水利工程维修养护经费532万元），而2011—2013年“两费”实际开支年均达3 444万元，两者相差悬殊。

3.3 “两费”落实不到位

海河流域已核定“两费”的34个灌区管理单位中，12个落实或基本落实了“两费”，占比35.29%；核定“两费”金额为29 764.31万元，2012年落实的“两费”金额为25 484.35万元，占比85.6%。灌区管理单位“两费”未足额落实，一方面降低了灌区职工收入，影响了灌区队伍的稳定和高素质人才的引进；另一方面影响了工程的维修养护，降低了工程效益的有效发挥。

3.4 灌区基础设施标准低，影响水费收入

许多灌区工程兴建于20世纪五六十年代，初建时就存在标准偏低问题，加之所处地域经济发展水平较低，无力对灌区改造进行投入，造成灌区基础设施薄弱，灌溉水资源利用率较低，无法通过水费征收等增加收入，也就影响了灌区效益的正常发挥。为了实现灌区良性运营，只能依靠国家财政支持。

3.5 灌区管理体制机制有待完善

（1）内部改革不彻底，“管养分离”等工作尚需完善。长期以来，灌区管理单位普遍存在“吃大锅饭”的现象，单位内部竞争机制不健全，加之水管单位职工普遍对分离后企事业身份、养老保险等问题心存疑虑，影响了“管养分离”、人员分流等工作的开展。

（2）水价形成机制不健全。目前，灌区执行的农业水价远低于成本水价，灌区经常亏本运行，入不敷出，导致灌区管理单位政策性亏损大，直接影响到工程的日常管护及“两费”落实。

4 进一步落实“两费”对策研究

4.1 加强灌区基础设施建设，提高硬件能力

通过加强基础设施建设，提高灌区的硬件能力，为灌区经营管理创造条件，大幅增加灌区管理单位收入，弥补“两费”落实不足。可以通过大型灌区续建配套与节水改造、大型泵站更新改造、小型农田水利重点县建设、规模化节水示范等重点项目，加强灌区基础设施建设，在建设过程中适度向田间工程倾斜，提高灌区整体硬件能力。

4.2 完善“两费”落实政策，加强督导落实

要进一步完善“两费”测算与核定方法，加强各级编制、人事、财政、社会保障、水利等相关部门协调联动，健全相关的配套政策，特别是对贫困县、革命老区等落后地区给予政策性倾斜；加强“两费”落实情况的检查督导，并进行奖惩。同时，要广辟资金渠道，通过财政转移支付、国家项目补助、土地出让收益计收等多种形式，对灌区“两费”进行补贴，缓解灌区“两费”落实压力。

4.3 积极推进灌区长效管理机制，改善软环境

尽快出台完善大型灌区改革、“管养分离”等方面的办法和制度，推动灌区建立良好的管理运行机制。出台优惠政策，促进灌区市场化运作及多种经营，增加收入渠道，缓解“两费”落实压力。完善水价形成机制，合理调整农业用水价格和水费计收补偿管理机制，增加灌区水费收入。创建用水户参与灌区管理工作的模式，充分发挥用水者协会的作用，调动农民的积极性，提高农民节水意识，减少水事纠纷，降低灌区运行成本。

4.4 打造典型试点，带动全流域整体发展

可以建立激励机制，对工程建设好、管理体制好、“两费”政策落实到位的大型灌区管理单位给予一定的奖励，并在项目立项、投资、建设上给予优先安排；加强指导深化灌区管理体制改革，打造“两费落实”和工程管理标兵，树立典型。以此为试点，提升灌区管理单位落实好“两费”、深化水管体制改革的信心和决心，带动全流域灌区及其他农村水利工程的整体健康有序发展。

TV93；S274

B

1004-7328（2015）01-0026-02

10.3969/j.issn.1004-7328.2015.01.010

2014-11-10

徐向广（1971-），男，教授级高级工程师，主要从事农村水利管理工作。