郭施宏

（福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116）

我国土地行政伦理推行的困境分析

郭施宏

（福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116）

土地行政伦理学的兴起主要是由于土地行政在我国土地资源的开发、利用和管理中遇到瓶颈。从土地行政伦理的内涵与价值导向出发，分析当前我国土地行政过程中土地行政伦理推行的困境，包括土地行政伦理养成机制缺乏、土地伦理认知不足、行政责任意识不强、经济利益左右土地行政行为、土地行政监督、考核机制不健全以及不良的土地行政文化和行政作风。

土地伦理；行政伦理；土地行政；困境

一、引　言

《2012年中国国土资源公报》中显示，我国发现违法用地行为6.2万件，涉及土地面积3.1万公顷，虽然同比有所下降，但基数依然庞大。同时，土地行政活动中出现许多难以用法律法规和专业知识解释或判断的现象和行为。随着伦理学研究的深入，人们开始从土地伦理学和行政伦理学的角度看土地行政的主体和过程。为了实现土地的可持续利用，促进人地和谐共处，把土地行政伦理作为土地行政改革的突破口具有积极的理论与现实意义。在我国，土地行政伦理研究处于刚刚起步的阶段，土地行政伦理的推行在土地行政改革中面临困境。

我国对于土地伦理的研究兴起于21世纪初，主要是研究土地伦理的基本价值内涵及对于我国土地资源利用的指导意义。近几年来，曲福田、沈广和等人在学界关于土地伦理方面的研究成果的基础上，率先从政府行政角度提出土地行政伦理的思考［1］；随后，沈广和、郭春华通过分析土地行政学、土地伦理学、行政伦理学等方面理论的发展与演进过程，为土地行政伦理框架的构建提供了理论基础［2］；蔡维森等人则从土地生态伦理的理论分析支持土地行政伦理的构想［3］；基于学科交叉的理论，沈广和提出让土地行政伦理在土地行政人员的行政过程中内化，并产生约束力量以达到土地和谐利用的目的［4］。之后，蔡维森、郭春华开始对土地行政伦理运行机制进行研究，他们剖析了土地行政伦理运行机制的结构，即核心层、中间层和行为层，以及运行机制的基本功能，即导向功能、协调功能和保障功能［5］；同时，他们探讨了土地行政伦理失范的现象，从伦理失范的特征分析和成因探寻提出了土地行政伦理规范建设的意见［6］。本文在已有研究的基础上，从土地行政伦理的内涵与价值导向出发，分析当前我国土地行政伦理在土地行政中推行的困境。

二、土地行政伦理的内涵

（一）土地伦理与土地行政伦理

现代最早系统阐述土地伦理观的是被称为“环境伦理学之父”的美国学者奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold），在20世纪40年代，其著作《沙乡年鉴》是西方文献中第一个自觉并系统地尝试创立整个地球生态环境，并将其作为一个共同体置于环境道德视野的伦理理论，其基本目标是帮助土地从技术化了的现代人的控制下求得生存［7］。他认为土地伦理是要让人类在共同体中由征服者的角色转变为共同体中平等的一员和公民［8］。土地伦理实际上是人与土地共同体相处、合理利用土地资源的行为规范，其核心是善待土地；它认为人与土地是一个相互依存、相互尊重的共同体，尊重自然、价值判断、道德判断和土地健康构成了土地伦理的主要内容。

土地行政伦理是以土地伦理学为基础在土地行政过程中形成的，它与土地伦理既有联系又有区别。首先，在对象上，土地伦理针对的是整个人类对土地的行为，以及土地求得生存的方式；而政府组织作为土地行政行为的主体，是土地环境伦理最主要的责任人，在这一过程中形成的土地行政伦理的对象就成为政府组织及其公职人员。其次，在范围上，土地伦理关注的是全体成员在对待土地时的价值与道德判断；而土地行政伦理涉及的范围主要包括两方面，一方面是土地行政人员自身的政治道德，包括组织或个人的价值观念、道德准则等；另一方面是政府组织及其公职人员的行政行为道德，包括组织或个人在行为过程中从心理过程、方案选择、决策执行到效果反馈的一系列过程。再者，在活动方式上，土地伦理是全社会成员通过自我学习、相互影响等途径提升自身的价值和道德判断，进而采取保护和善待土地的措施；土地行政伦理则是政府组织及其成员先通过自我道德提升和欲望约束，再做出符合伦理规范的决策和行动，在公众中树立良好的形象，其强调自身觉悟和公共教育的结合。综上，土地行政伦理是政府组织及其公务人员在土地行政管理中所依循的土地伦理道德及规范的总和［9］。

（二）土地行政伦理的价值导向

土地行政伦理贯穿了土地行政管理的所有环节，它对土地行政主体的土地行政价值判断和土地行政活动具有基础性的导向作用。土地行政伦理的价值取向应该体现公共服务和人地和谐两大主题。具体来说：第一，公共利益。土地行政管理作为公共管理的一部分遵循公共管理最基本的价值，即反映公共利益。在土地行政管理中，对公共利益的界定必须有明确的规定，否则“公共利益”将成为行政主体违背土地行政伦理，甚至非法用地的幌子。第二，行政责任。行政责任与行政伦理具有内在统一性，行政责任是行政伦理的具体化。土地资源的开发、利用与管理的专业性和规则性要求土地行政主体代表全社会人员处理人地关系，他们首先作为人民公仆，要对全民负责；再者作为土地专业人员，需要对其土地行政行为和后果负责。这种负责意识有时是无形的，难以用法律或制度衡量，这时土地行政伦理成为判断政府组织是否对公民负责、是否对土地负责的标尺。第三，公平公正。公共管理的公共性决定了它的公平性和公正性，这主要要处理好两方面的关系：一是公共利益与个人利益的关系，行政主体手中掌握公共权力和公共资源，在土地行政活动中需要克服个人或部门利益的欲望；二是当前利益与未来利益的关系，土地行政伦理的公平不仅体现在代内的公平，还包括代间的公平，要为子孙后代争取良好的生存生产条件，实现土地的可持续利用。第四，人地和谐。人地关系在人类社会进步过程中经历了多个阶段，当前人地和谐的思想得到广泛认同，人与地之间是否具有的良好互动关系成为判断土地行政主体是否违背土地行政伦理的重要标准。

三、土地行政伦理的推行困境

（一）土地行政伦理养成机制缺乏

土地行政伦理的养成机制是培养和完善土地行政人员伦理品德的重要保障。土地行政伦理难以建成有效的养成机制主要有两方面的原因：一是土地行政伦理理论缺乏，我国在土地行政伦理理论方面的研究尚处于起步阶段，土地行政伦理在内涵上还不够完备，土地行政伦理制度建设和运行机制等方面的研究都很薄弱，而土地行政伦理教育的内容、形式、考核等均难以标准化并得到有效的推广，因此，土地行政活动中缺乏充足的理论支撑。二是缺少良好的外部环境，2004以后，我国国土资源系统确立了省以下土地行政垂直管理的体制，这大大提高了土地管理部门的权力和工作效率，基本解决了土地管理受地方政府制约的问题，但也使关注点集中于权力的转移而忽视了土地行政伦理与道德。

（二）土地行政决策中对土地伦理认知不足

土地伦理的核心内涵是善待土地，因此土地行政主体的行政行为对象不仅是全体公民，还有土地。在土地行政活动中如何做到善待土地、充分实现土地价值、保持土地健康等都必须在土地行政决策的考虑范围之内。而在当前，我国的土地行政人员往往忽略了这方面的考虑，甚至不了解这方面的知识。例如，土地行政部门同意了某地的矿产开发，并要求做好土地的填补恢复工作，但却忽视了不合理的开矿过程可能造成土壤污染，使土地丧失原有的功能，并对土地以及人类造成严重的危害；再如土地行政部门按国家相关要求审批了耕地转建设用地的申请，并要求土地使用方严格按照“耕地占补平衡”补充相应的被占耕地，但在过程中，行政主体忽视了被占耕地的表土层转建设用地后造成不可逆转的破坏，土地的生产功能完全丧失，而从后备用地中补充的耕地的土壤肥力往往不足，虽然在数量上达到了占补平衡，但土地的整体生产能力在下降。这些行为都是土地行政主体缺乏对土地的基本尊重、没有从土地的角度出发、土地伦理认知匮乏造成的。

（三）土地行政执行中行政责任意识不强

土地行政执行是国家土地行政机关及其行政人员贯彻、实施土地行政决策以达到预期目标的整个过程。土地行政执行的主体是土地行政机关，它以维护和实现公共利益为基本职责，通过行使公共权力来管理公共事务并承担相关的公共责任［10］。美国著名的行政伦理学家库珀（Terry L.Cooper）认为，政府的行政责任是行政伦理的核心。他将行政责任分为主观责任和客观责任，主观责任是根植于行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念，而客观责任源于法律、组织、社会对行政人员的角色要求。他认为，负责任者的行为是与其所扮演的角色的伦理准则相称的，同时保持高度的主观责任［11］。土地行政组织的客观责任正是由法律、公共组织和公众社会所共同要求的，这三者都要求土地管理部门是一个“为人民服务”的角色，但实际上，土地行政部门始终处于强势地位，拥有充分的裁量权，扮演着从决策者到执行者再到管理者的角色。缺失客观行政责任的土地行政人员自然也难以保持高度的主观责任。具体而言，土地行政主体对其在土地行政执行过程中的行为和后果的认识不足，态度不端正，出现互相推诿等现象；土地行政主体较少关注，甚至不关注其提供的产品或服务对公民产生的后续影响，政府组织和公民个人间的土地活动成为“一锤子买卖”，反馈机制形同虚设；土地行政主体将负责对象主要体现在当代人身上，对后代人的负责与关怀意识不强。

（四）经济利益左右土地行政行为

20世纪，西方国家提出了城市经营（urban management）理念，这一理念很快得到国内各级政府的支持，在以经济效益为主流思想的背景下，城市经营在中国变成了marketing of city，而不是原先management for city的内涵，一种理念变质沦为一种行为，城市经营在中国被有意无意地定义为把城市像企业一样经营［12］。因此，长期以来，政府都以“经济人”的身份参与到土地利用和管理当中，以期通过最小的投入获得最大的利益产出，在“为了公共利益”的依仗下忽视了自身作为公共组织的本质属性，从而模糊了土地利用的价值判断。另外，部门利益和个人利益左右了土地行政主体的决策与行为，土地的资本属性和市场经济的趋利本质激发了土地行政管理人员的金钱本位观念，土地行政组织及行政人员对土地伦理的认识和价值判断有误，功利思想泛滥，滋生了土地寻租等问题。部分政府组织的土地伦理道德底线在强大的利益诱惑面前日益走低，很多腐败问题多与追逐土地经济利益有关。

（五）土地行政监督、考核机制不健全

我国的土地行政监督主要包括廉政监督和效能监督，即监督土地行政机关及其公职人员有无违反法律法规，以及监督他们在土地行政活动中是否恪尽职守、廉洁高效。但在目前，一方面，政府部门内的监督主体地位不高，就当前实际来看，各监督主体多处于附属地位，监督权力难以对行政权力形成有效的制衡。在缺乏专门的行政伦理监督部门的情况下，现有的监督部门在土地行政伦理监督方面，不同程度地存在监督权限、方式、程序不明确等问题，监督缺乏力度。另一方面，以伦理观为核心的内在监督失效，部门内或个人的自律难以实现。外在的社会道德监督机制也相对缺乏，虽然舆论监督和公民监督在近年发挥越来越大的作用，但基于土地行政伦理的政府行为失范，普通公民难以察觉。在政府考核机制方面，对当届政府的考核主要是以经济绩效为标准，在片面追求GDP和本届政府绩效下，土地伦理难以被重视。对没有违法但违背土地伦理的行为没有惩罚规定，对尊重土地、保持土地健康的行为也没有额外的奖励。因此，缺乏土地行政伦理思想指导的行政监督和考核体系，难以真正实现关怀人和善待土地。

（六）土地行政文化、行政作风亟需改善

土地行政文化和行政作风潜移默化地影响着土地行政人员的行政行为，特别是上级的行政作风深刻影响着下级行政人员的工作状态。不良的土地行政文化和行政作风包括以下几个方面：第一，土地行政态度不端正，土地不是一个单独的个体，它几乎涉及生产生活的各个方面，单独行事或自恃清高的行政主体对土地资源管理来说都是潜在的隐患；第二，官僚主义浓厚，土地行政人员的价值判断和道德准则不以土地行政伦理为标准，而跟着领导思想摇摆，形式主义、命令主义、拜金主义等严重影响土地行政效率和土地行政结果；第三，基层土地行政人员积极性不高、责任感不强，单调的行政工作和消极的行政心态不仅使土地行政主体缺乏对土地关注，而且还会造成对公民的漠视，在与公民的行政互动中缺乏理解与关爱，甚至缺乏尊重。另外，当前的土地行政文化建设侧重于土地行政人员的“硬文化”建设，如工作技能的专业化和技术化，缺少对土地行政人员“软文化”熏陶，致使一些行政人员易受外界趋利环境的影响。

四、思考与展望

基于我国土地行政伦理推行的现状，土地行政伦理的研究和践行依旧有很长的路。在美国、加拿大等行政伦理推广较为成熟的西方国家，已通过伦理立法、伦理制度建设等外部约束来规范行政主体的行为，他们的伦理实践对于我国土地行政伦理的践行有重要启示。但在此之前，明确土地行政伦理的基本内涵和价值导向，认清形势是当务之急。在明晰土地行政伦理推行的困境后，应着手于土地行政伦理养成机制的建设，丰富土地行政伦理理论成果，使土地行政伦理教育专业化、标准化。其次，行政伦理和土地伦理两手抓，一方面利用行政伦理约束土地行政人员行为，增强行政人员的行政责任意识，践行“以人为本”以维护公共利益；另一方面要充分了解土地的价值和属性，热爱土地和尊重土地。再者，促使土地行政伦理价值观逐渐渗入土地行政组织监督和考核机制当中，以有效规范土地行政活动。最后，土地行政伦理的理论与实践需要通过反复的磨合和检验，逐步融入土地行政的过程当中。

［1］曲福田，沈广和，郭春华.土地行政伦理有关问题的思考［J］.江苏行政学院学报，2007，（4）：81-85.

［2］沈广和，郭春华.我国土地行政伦理的理论探索［J］.产业与科技论坛，2008，7（3）：27-29.

［3］蔡维森，郭春华.对土地生态伦理的理论探索［J］.理论导刊，2010，（12）：74-76.

［4］沈广和，构建土地行政伦理——基于学科交叉的理论新探［J］.国土资源科技管理，2008，25（4）：133-136.

［5］蔡维森，郭春华.土地行政伦理运行机制的理论分析：结构与功能［J］.理论与现代化，2011，（1）：97-103.

［6］蔡维森，郭春华.论土地行政伦理的失范与规范［J］.江西农业学报，2011，23（1）：176-180.

［7］包庆德，夏承伯.土地伦理：生态整体主义的思想先声——奥尔多·利奥波德及其环境伦理思想评价［J］.自然辩证法通讯，2012，34（5）：116-128.

［8］奥尔多·利奥波德.沙乡年鉴［M］.长春：吉林人民出版社，1997.

［9］曲福田.土地行政管理学［M］.第二版.北京：中国农业出版社，2011.

［10］任浩.公共组织行为学［M］.上海：同济大学出版社，2006.

［11］丁煌.西方行政学理论概要［M］.北京：中国人民大学出版社，2011.

［12］诸大建，刘冬华.从城市经营到城市服务——基于公共管理理论变革的视角［J］.城市规划学刊，2005，（6）：37-40.

An Analysis of the Dilemma of Popularizing the Land Administrative Ethics in China

GUO Shi-hong
（School of Economics and Management，Fuzhou University，Fuzhou 350116，China）

The land administrative ethics has caused concern since China is going through a bottleneck period in land development，land use and land management.Based on the connotation and value guidance of the land administrative ethics，this paper analyzes the dilemma of such ethics being popularized in land administration，including lacking land administrative ethics mechanism，poor cognition，weak sense of social responsibility，administrative act being dominated by economic benefits，inadequate supervision and valuation system，and unhealthy administrative culture and work style.

land ethics；administrative ethics；land administration；dilemma

F301.22

A

1008-2794（2015）01-0096-04

2014-08-17

中海创福州大学专项创新基金

郭施宏（1991— ），男，浙江玉环人，硕士生，主要研究方向为土地行政伦理、土地资源管理。