何静

（东莞职业技术学院管理科学系，广东东莞523808）

社会组织协同政府参与社会管理的难点及路径探析

何静

（东莞职业技术学院管理科学系，广东东莞523808）

社会组织是协同政府参与社会管理的重要主体之一。建立制度，理顺关系，解决现行法律法规的约束、社会组织与政府之间信任的缺失以及社会组织自身能力薄弱等方面的问题，是社会组织协同政府参与社会管理的路径选择。

社会组织；协同管理；社会管理

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》设专章强调“创新社会治理体制”和“激发社会组织活力”，要求正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织[1]。现代公共管理理论认为，政府与社会组织都是社会公共事务管理的主体，两者良好的互动关系有助于公共管理效能的提升。然而，由于政府主导社会的惯性和社会组织发展的不足，形成政府想放而不放心，社会组织承接又力不从心的双重困境。社会组织能够真正协同政府参与社会管理，承接政府职能转移尚需时日。因此，创新社会管理体制既需要政府进一步转变职能，构建服务型政府，寓管理于服务之中，还需要政府加大培育力度，不断提升社会组织承接能力，引导社会组织健康有序发展，构建社会组织协同政府参与社会管理的长效机制。

一、我国新型社会管理格局的内涵

政府组织、市场组织和社会组织是现代社会的基本组成部分。中国经济率先进行市场化改革并取得显著成效，推动了政治领域、社会领域的逐步改革。社会结构发生了深刻变化，促进了社会分化和社会主体多元化。多元化的利益诉求对传统“强政府、弱社会”的社会管理模式提出了新的挑战。党的十六届六中全会首次描绘出一个多主体合作的社会管理蓝图，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。党的十八大补充了“法治保障”，确立了我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，具体体现在以下几个方面。

一是创新社会管理，要充分发挥执政党的政治优势和制度优势，切实解决社会管理中存在的问题。党委领导、政府负责、法治保障着重讲的是政府组织。党委领导、政府负责是由我国的政治体制所决定的，这一基础性质决定了政府与社会组织之间的协同关系形成的现实政治条件。即政府认同与社会组织建立协同关系，社会组织要在党的领导之下获取政府的支持。政府既要强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。又要加强对社会组织进行规范和引导，将其纳入党委和政府主导的社会管理体系，成为社会管理和服务的重要补充。法治保障就是要坚定不移地落实依法治国基本方略，加强社会领域的立法和执

法，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，把社会管理纳入法治化轨道。

二是社会组织参与社会管理是社会协同的基本要求。社会协同是指社会各行动主体之间形成紧密配合的和谐关系与相互支持的合作行动[2]。社会组织作为非政府性、公益性、自治性和非营利性的民间组织，作为党和政府联系人民群众的桥梁，是社会公共服务的主要提供者和社会公共利益的重要维护者。党委领导、政府负责，需要政府大力培育、规制和扶持社会组织发展，通过各种措施为社会组织参与社会管理营造政策和资源环境。同时，社会协同、公众参与，需要社会组织积极、主动地发挥作用，不断提升自身能力和自身公信力，赢得社会的承认。政府与社会组织形成良好的互动关系，完善社会协同治理结构是推进社会管理体制创新的需要。

三是加强和创新社会管理，并不是把政府所有的事情都交给社会组织去办。社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导多方参与规范社会行为，协调社会关系，促进社会认同，秉持社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动[3]。首先要确保党委和政府的社会管理与公共服务的主导作用。要进一步深化政治体制改革，构建“小政府、大社会”的管理结构，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，扩大基层民主，扩大公民有序地参与政治，保障群众参与社会管理的基本权益，动员和组织群众依法、理性、有序地参与社会管理和公共服务。

二、社会组织协同政府参与社会管理的必然性

宏观层面上，社会经济运行需政府、市场、社会等三方有机协调，从组织形态上相应形成政府、企业、社会组织以及社区基层组织等四个行为主体。加强社会建设和社会管理，构建和谐社会，需要各行为主体的相互协同，尤其是社会组织与政府的协同，实现优势互补，创新社会管理体制。

（一）社会管理主体多元化是社会管理格局发展的必然趋势

公共治理理论认为政府不是管理公共事务的唯一主体，政府、企业、公民社会乃至公民个人都应该在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共社会事务，主体之间是相互平等的合作关系。不同主体各自发挥其特有的作用，以达到社会事务处理效率的最大化和方式的最优化。在社会经济转型期，政府和社会组织在处理社会事务中各具优势，政府是公共管理政策的唯一供给者，具有社会事务管理权威性和强大的社会资源，提供主要的社会公共产品。社会组织更具有运作管理的灵活性、创新性和高效性，从而可以弥补政府体制低效率的缺陷。政府的主要职能是协调社会利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定，保障公民的社会权利，增进社会福祉等。政府通过政府购买、招投标、合同外包等措施，引导和鼓励社会组织为社会公众提供公共服务，及时有效地处理社会问题，使得社会公共利益最大化。社会管理主体多元化是未来社会管理格局发展的必然趋势。

（二）社会结构变迁催生了社会管理主体多元化

在社会结构变迁中，我国的政治、经济、社会体制和机制的改革，都是在政府主导下进行的一种总体性变革。以“放权让利”“精简效能”为主导思想的改革给中国带来了经济、政治和社会领域的一系列转型。经济社会转型改变了体制建构基础的资源配置方式，发挥市场配置资源的基础性作用，释放出资源的自由流动性和活动空间，大大提高了资源配置效率。政府从直接干预经济、干预企业活动转向以宏观调控为主，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。正是从经济领域的退出导致了政治体制改革，精简机构和转变政府职能，让政府从繁琐、具体的事务中解脱出来，集中精力创造良好的社会发展环境，提供基本均等的公共服务，维护社会公平正义等重大社会事务的宏观

管理。随着经济和政治体制改革的全面深化，社会管理体制的改革也应运而生，为社会组织参与分担公共事务和公共责任提供了依据。社会力量或社会组织蓬勃兴起和发展，承接了政府转移出来的职能，弥补了市场供给的不足。从我国现阶段政府和社会组织的发展状况来看，社会协同是当前我国社会建设中政府与社会间关系的现实选择[4]。

（三）“双失灵”现象决定了社会组织的协同主体地位

1974年，美国经济学家波顿·维斯布罗德（Burton Weisbrod）提出了政府失灵理论和市场失灵理论，从供需平衡的角度分析了社会组织存在的原因。政府和社会组织一个共同点就是提供公共物品和服务。由于公共物品的“非竞争性”和“非排他性”，任何人不用付费都能平等消费，追求效益最大化的“理性的经济人”就会以“搭便车”的方式来消费公共物品。私人因资源配置的风险而不愿投资公共物品，就会导致社会公共物品短缺，无法实现经济学中的帕累托优化，即“市场失灵”。由于供给无法满足需求，政府和社会组织形成相互替代的关系。由于政府供给公共物品和服务的主导地位，往往会出现自身垄断、公共资源过度消费和信息不对称等一系列问题，追求规模最大化，最终导致政府单边供给的失灵。而社会组织具有明显的公益性，容易造成自然垄断。公益性意味着公共服务的利润有限，可能难以收回投资。自然垄断意味着供给主体易形成排他性，难免出现为了追求利益最大化而滥用社会资源，导致资源利用的低效性。可见，对于公共物品和服务供给而言，政府的单边供给和社会组织单边供给都具有明显缺陷。由于市场失灵与政府失灵的共存，在政府和社会组织在公共物品和服务供给中形成协同关系更具有必要性。

（四）社会组织承接能力的增强为参与社会管理提供了现实的可行性

根据民政部2014年社会服务发展统计的相关数据，截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，形成固定资产1560.6亿元，社会组织增加值为638.6亿元，接收各类社会捐赠524.9亿元，全国社会服务事业费支出4404.1亿元，职工总数1251万人，社会组织得到长足发展。目前已有19个省份开展或试行了对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织进行直接登记，9个省份放开了非公募基金会登记管理权限，8个省份放开了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。今后政府向社会组织转移职能的范围、步伐、力度会加大加快，规范准入“门槛”，发挥社会组织在沟通政府与社会、提高基层民众的知情度和参与度方面的优势，鼓励、支持社会组织在政策、法律框架内配合政府提供社会服务，使社会组织在经济社会发展中的作用得到进一步的扩大和加强。

三、社会组织协同政府参与社会管理的难点

（一）现行法律法规制约了社会组织的发展和功能的发挥

1998年实施的《社会团体登记管理条例》确立了“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式，但该管理模式设定门槛过高过严、程序过于复杂、时限过于冗长等，使得许多社会组织不得已转向工商企业登记或不登记，游离于体制外开展活动，不能享受政府对社会组织的财政支持和税收优惠等扶持政策。《基金会管理条例》（2004）不能设立分支机构的非竞争规定性，严格限制了社会组织地域活动空间，不利于公共资源的合理利用和社会组织的规范发展。政府采购就有可能产生寻租行为，既不节约公共服务成本，又可能造成社会组织脱离政府监管的滥觞。政府机构改革，使一些政府部门的职能机构、附属单位、从属单位从政府机关脱钩，组建成若干社团组织、行业协会等，仍表现出强烈的官办色彩。它们在财政上依赖政府的拨款，自主运作的独立性很差。社会组织与政府的协同合作容易出现“一边倒”的问题，成为政府部门的“打工仔”。

（二）社会组织与政府间的信任及授权缺失，成为协同参与机制构建的桎梏

目前，社会组织与政府之间的良性互动沟通机制还没有真正建立起来，究其缘由主要有两个方面。

一是政府对社会组织缺乏认同感。协同关系形成的机制是承认机制，承认机制的良性运行才能达成协同效果[5]。现实中，政府对社会组织缺乏基本的信任感和安全感，认为自己能够管理好社会，社会组织是民间机构，不具有与政府一样的公共服务能力，其作用无足轻重。这种认识必然会导致政府对社会组织进行严格监管，表现为社会资源的垄断和对社会自治组织的侵蚀。

二是政府对合作服务的管理效率低下。目前，政府正在推进购买社会组织服务试点工作，主要推出基本公共卫生服务、社会养老服务等个别服务项目，大多是采取项目委托、契约管理、费随事转的方式，取得了较好的社会效益。但从总体上看，政府购买社会组织服务流程不规范，没有制定专门的法规、购买公共服务的标准和范围，导致社会组织盲目参与，无所适从。同时，政府在选择服务承包商时，可能会选择与自己存在一定关联性的体制内组织，致使大量体制外组织遭到排斥。社会组织与政府还没有建立起相对稳定的服务购买和契约关系，资金渠道不够明确，造成购买社会组织服务的目标出现偏差。

因此，要形成良好的社会组织与政府间的协同参与机制，必须处理好两个关键问题：一是信任—促使政府的授权行动，建立合法又合作的关系；二是互惠的规范建立，即达到可持续的制度化的互惠契约的实现[6]。这些都需要双方付出成本和努力。

（三）社会组织自身管理机制缺失，难以有效承接政府转移职能

1.筹资渠道单一，导致“慈善不足”

社会组织资金来源主要有财政拨款和补贴、会费、社会捐赠、自创收入等。其中政府拨款是其最主要来源，政府支持往往占社会组织总收入的一半以上。即使是高度市场化的美国，政府对社会组织的资助也占其总资金的31%。由于社会组织的自创收入受到法律规定的严格限制，我国社会组织筹资渠道比较单一，除政府支持外，社会组织缺乏稳定的资金渠道，而且较大的公益基金会垄断了主要的善款，绝大多数较小的社会组织得不到善款支持。大部分社会组织只能靠自筹资金、社会捐助和服务性收费来维持运行，活动资金普遍紧缺，导致“慈善不足”。

2.组织资源不足，专业人才短缺

由于发展的历史短、资源不足、加之制度环境的不完善，我国社会组织普遍存在专业能力缺乏的问题。开展活动时多数需要招募志愿者，而志愿者素质良莠不齐，加之社会组织资金有限，社会组织的人事管理也没有统一纳入到社会保障体系中，无法保证社会组织从业人员的切身利益。人员配备不稳定，严重阻碍社会组织的进一步发展。社会组织无论是资源动员，还是与政府协同提供公共服务、致力于政策倡导，都需要具备丰富的专业经验和专业能力。相对来说，我国社会组织普遍缺乏专业人才，在协调互动能力、组织管理能力、危机应对能力、发展创新能力、资源动员能力等方面，与协同所需要达到的能力层次间存在较大差距。

3.社会组织的公信力不高

具有公益性的社会组织必须接受严格的社会监督。但在我国，一方面，由于社会组织的信息披露制度不健全，几乎很少有社会组织进行规范的信息披露，尤其是很少对募集资金的使用情况进行公开，募得资金的使用呈“暗箱”状态，使得社会无法对其进行必要的、有效的监督；另一方面，双重管理体制在表面上似乎有政府对社会组织进行监督的制度安排，但实际上由于民政与业务主管部门的多头管理，其结果往往是无人管理，政府相关部门只在注册审批、业务内容与性质方面进行管制，而对社会组织的活动过程、资金使用等方面疏以监

督，从而使对社会组织的监督处于真空状态。这种局面不仅导致社会组织乱象丛生、“公益腐败”频发，也严重打击了社会组织的公信力。

四、社会组织协同政府参与社会管理的路径

（一）健全法律规制，引导社会组织有序发展

根据党的十八大报告要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的精神，结合我国社会组织承接政府转移职能的实际情况，社会组织能够协同政府参与社会服务和管理，不仅需要完善的正式制度，引领其健康有序发展，更需要建立健全非正式制度，规范协同主体的行为。从正式制度层面，政府与社会组织之间必须“权责明确”，通过立法，比如我国应尽快制订《社会组织法》，明确各类社会组织的宗旨、性质、组织体系、权利和义务等，修订完善三个《管理条例》，从法律上保障社会组织的非政府性与自主性，扩大社会组织的活动空间及资源，为社会组织能力的提升创造良好的宏观环境，从制度层面和运行机制上确保协同的顺利实施。在非正式制度层面上，主要是培养双方的协同理念，不断推进政府与社会组织间的互动机制建设，加强授信或委托代理管理，强化社会契约、职业道德、诚实守信等道德准则方面的培养，规范双方行为，建立起以信任为基础的合作机制。不断增强社会组织承接能力，与政府公共服务体系建设紧密对接，统筹配置资源、建立公共服务的长效机制，不断拓展社会组织的活动空间。

政府通过备案制和登记制改革，降低门槛，严格过程监管，吸纳更多的社会组织。重点培育和扶持贴近社会、贴近群众的社会组织，不断拓展政府购买社会组织服务领域，完善政府向社会组织购买公共服务指导目录，明确向社会组织转移职能、购买服务项目。引导社会组织社区密切配合基层组织，广泛开展公益性、互助性活动，融入社会，深入群众，在养老服务、社区服务、就业服务、残障服务、公共卫生、康复及利民便民服务等领域相互协作，通过自身服务价值拓展活动空间。

（二）互信互惠，形成社会组织参与政府社会管理的协同机制

信任是社会组织协同政府参与社会管理的基础。政府要加强对社会组织的了解、信任和支持。要营造海纳百川的民主决策和科学决策的宽松环境，正确对待社会各方全方位参与管理和谏言。要利用互联网络广覆盖，拓宽互动领域，畅通相互开放交流和协商渠道，广泛了解社情民意，满足多元利益主体的需求。搭建起社会组织协同政府参与社会公共服务和管理的工作平台，发挥社会组织面向群众、贴近专业的优势，建立起政府与社会组织的沟通载体。通过工作平台，增强政府的信息透明度，征询社会公众对政府公共政策的理解、信任和支持，倾听基层组织的民意和呼声[7]。社会组织应坚持有所为有所不为的原则，通过工作平台及时向政府反映诸如民生、就业、环保、社会福利、城市建设、公民维权等方面的问题。积极参与到公共事务中去，向政府展示自己的能力与诚意，积极协助、配合政府，才能获得政府的实质性承认。通过充分沟通、信任、授权等形式，建立起以双方的政治认同为基础的授信互动机制，以制度化的职能为前提，避免双方因不同理念和利益诉求而出现冲突与不信任。形成社会组织参与政府社会管理的协同机制。

（三）规范运作，构建政府与社会组织之间职能转移承接的长效机制

资金运作是社会组织生存和发展的基础。针对目前社会组织资金普遍缺乏的困境，政府要建立公共财政资金保障机制，运用包括购买服务和资金补贴在内的多种政策工具，推动社会组织参与提供公共服务。政府发布政府购买服务文件，把购买公共服务项目和资金分别纳入政府采购目录以及公共财政预算，采取签订服务协议或者契约式合同等购买模式，通过竞争性的公开招标、邀请性招标、询价和外包等灵活多样的购买方式，选择社会组织，形

成政府向社会组织购买服务的制度化保障机制，为社会组织开辟一条稳定的经济来源。

在以购买服务、项目扶持、资金资助等公共财政资源支持社会组织生存与发展的同时，在财政税收政策上，根据公共需求变化的特点和形式，重点支持和培育公益慈善、社会服务和社区服务类社会组织。支持社会组织开展合法的经营服务，提高其服务性收费比重。从税收优惠政策上鼓励引导企业和公民个人进行慈善捐赠，提高社会捐助水平，多措并举帮助社会组织实现资金来源的多元化，优化社会组织的结构和布局，促进社会组织及其相关产业的健康发展。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1)．

[2]朱力,葛亮.社会协同:社会管理的重大创新[J].社会科学研究,2013(5).

[3]马凯.努力加强和创新社会管理[J].求是，2010(20)．

[4]郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架[J].学术月刊，2012(8).

[5]施雪华,等.目前中国社会管理存在的问题和对策研究[J]．中共四川省委省级机关党校学报，2012(1)．

[6]时立荣，刘菁.论社会组织与政府协同关系的建立和发展[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版,2013(5).

[7]萧炳南.浅谈社会管理创新背景下政府与社会组织的协同[J].学习论坛，2012(2).

D632.9

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1673-8535(2015)04-0029-06

何静(1965-)，男，湖北来凤人，东莞职业技术学院高级经济师，经济学硕士，主要研究方向：经济管理、公共管理。

（责任编辑：覃华巧）

2015-05-06

广东省社会组织研究会重点课题（2013-Z002）的阶段性研究成果