中共永州市委党校 宋菊香

永州是一个典型农业大市，辖14个县区、管理区、开发区，209个乡镇（办事处），5119个行政村，乡村人口312.88万人。全市共有耕地面积538.34 万亩、林地面积2135.35 万亩、园地108.74 万亩。根据十八届三中全会关于建立城乡统一建设用地市场的精神，我们先后深入市国土资源局、市农办、市林业局等市直单位和部分县区、有关乡镇和村组，就全市农村集体土地利用现状、存在的问题及如何提高农村集体土地利用效率进行了专题调研，以期对我市经济社会科学发展产生积极影响。

一、农村集体土地利用现状

(一)农村土地承包经营体制不断完善

我市于1994年开展农村土地第二轮延包工作，1998年进行了一次完善；2002年在农村税费改革工作中又将国家征用土地面积、水毁地面积予以了核减，对农户土地承包经营权证进行了换发。2006年又一次对全市土地延包后续工作进行了完善。2008年7月开始对全市1994年二轮延包再次进行了完善，对全市农村土地承包经营权证进行了换发，全市新签订土地承包合同116.2 万份,占总农户的91.87%，发放证书111.12万份，占签订合同农户的95.62%。从2012年3月开始，我市开展了农村集体土地所有权登记发证工作。按照2014 年市委经济工作会议的部署，农村产权制度改革列为市委、市政府今年三大改革之一，其中2014 年基本完成新一轮全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作是重中之重。目前，全市每年农作物种植面积约为504万亩，其中粮油作物397万亩，经济作物107万亩；休闲农业面积9.17万亩，抛荒一年以上耕地面积6万亩，承包耕地建房面积为1.92万亩。

(二)农村土地流转形势日益看好

近年来，全市上下将农村土地流转作为加快农业现代化的“牛鼻子”，推动农业规模经营的“切入点”，实现农民增收的“突破口”，全市农村土地流转呈现流转加速、规模扩大、效益提升的发展趋势。截止2013年12 月底，全市农村土地流转面积453.02 万亩，比去年新增149.62 万亩，流转率达18.31%。流转按形式分：转包面积99.94 万亩，转让面积21.64 万亩，互换面积14.75 万亩，入股面积25.6 万亩，出租面积236.62万亩，其他形式43.95万亩；流转按地类分：耕地流转153.97万亩，流转率达34.99%;林地流转255.35万亩，流转率达13.6%；四荒地和养殖水面等流转43.7万亩，流转率达24.5%。

(三)农村土地征占用管逐步规范

近年来，我市在征地工作中严格执行上级有关政策，实行“两公告一登记”制度，将征收土地和补偿安置方案公告张贴在乡（镇）、村、组内醒目的位置，同时国土部门的户网上予以公告。告知建设项目名称，征收土地的位置、地类、面积及土地补偿安置标准，让被征地群众享有充分的知情权、参与权、督促权。在市本级征收土地过程中，积极推行预留地安置，鼓励失地农民、拆迁安置户在条件好的临街临路土地上从事个体经营，使被征地农民生产生活的建设用地有保障，增加就业渠道。对无地少地农民及时协助和配合有关部门在其所在村、组调整承包田，做到耕者有其田，生活基本有保障。据统计，2013年度，我市批准征收面积16847.358 亩，其中耕地6048.5055 亩，占被征收面积的35.9%；林地4890.4005 亩，占被征收面积的29.03%；其它土地5908.453 亩，占被征收面积的35.07%。其中，用于公益性项目的土地12393.863亩，占所征收土地的73.56%；用于商业性项目的土地4453.4955亩，占所征收土地的26.44%。因征地发生的矛盾纠纷共15起，因补偿费用偏低引起的8起，占矛盾纠纷总数的53.33%；因安置不到位的2起，占矛盾纠纷总数的13.33%；其它原因造成的矛盾纠纷5起，占矛盾纠纷总数的33.34%。

二、农村集体土地利用存在的主要问题

(一)农村集体土地所有权不明晰

目前，土地现状调查汇总的地类、权属都是以行政村为权属单位进行管理，由于行政村划的调整、人口流动的变迁、大量资料档案的整理等因素给我们集体土地所有权属管理带来了很多问题，时常产生一些权属争议。同时，由于新土地管理法对农村集体土地所有权发证的程序更加规范，我们市是免费发证的，乡镇、村人员工作积极性差，发证率较低，给我市当前的土地确权颁证工作增加了难度，影响土地流转的进程。

(二)农村集体土地流转不规范

主要表现在土地流转手续不规范，一方面农村承包土地流转普遍存在“三多三少”现象，即亲戚朋友流转的多，专业大户流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。大部分农户与农户之间只是口头约定，有的农户在转让时也不通过发包方，有的虽签订了书面流转合同，但也存在着一些不规范的问题。有的合同内容过于简单，有的则对流转双方的权利义务如违约责任、承包土地上附着物处置等规定不明确，特别是对未来情况变动的预计考虑欠周全，如有偿转让价款以及土地被征用后双方的损失补偿等缺乏明确的界定，导致流转纠纷时有产生。另一方面农村集体建设用地一般是自发流转，从我们调查了解的情况看，全市绝大部分自发流转的集体建设用地没有合法用地使用权的批准手续。集体土地无序流转不利于土地利用总体规划的落实，也不利于城乡统一的土地市场建设，更不利于乡村建设规划的实施。而且，土地流转双方一旦发生产权纠纷，由于缺乏相应法律支持，农户的合法利益难以保障。

(三)耕地占补平衡任务艰巨

随着经济社会的快速发展，大量交通、能源、水利等国家和省、市重点工程在我市相继开工，这些项目往往用地面积大，占用耕地越来越多，近几年每年建设占用耕地达5000亩。在建设占用耕地越来越多的同时，可供开发的耕地后备资源越来越少，且开发条件也越来越差，2012年全国林地红线的实施，耕地占补平衡的难度会越来越大。特别是2013 年我市“十百千”工程建设规模1006.19 公顷，其中中心城区冷水滩区建设规模就达401.43 公顷。预计全市需耕地占补平衡指标15000 余亩，目前，市级储备耕地指标仅不足1000 亩，县级储备耕地指标几乎为零。如不继续新增耕地，储备耕地指标，市委、市政府“十百千”工程发展计划将难以实施，工程项目也难以落地。

(四)集体土地征占补偿矛盾较多

一是农村集体土地征占用的补偿费与出让价格的巨大悬殊是引发征占地纠纷的主要原因，征占用地的补偿标准与出让价格成倍甚至十几、二十几倍的差距造成了农民的心理严重失衡，这种失衡往往引发失地农民寻找各种理由与政府部门或征占单位“惹是生非”。二是农村外嫁女的征地补偿费很难到位。一些村规民约严重歧视妇女，认为嫁出去的女如同泼出去的水，村里所有的利益都不再考虑外嫁女。一般情况下，农村说话算数的家里的势力比较大，男同志居多。因此，就算实行民主决策，大家投票决定，也改变不了事实。外嫁女的征地费用被村民平分了。三是农经部门在农村集体土地的征占补偿过程中发挥的作用有限。

三、提高农村集体土地利用效率的建议

(一)坚守耕地保护红线

我市是全省重要的农产品和商品粮供应基地，负有保障国家粮食安全的政治责任。但我市人均耕地低于全国平均水平。我们要严格执行耕地占补平衡制度，杜绝先建后补、先占后补的现象,同时要确保后补耕地的质量平衡。要大力推进高标准基本农田建设,要进一步完善机耕道和水利设施，提高粮食生产能力。要强化农村集体土地的用途管制，加强县国土、规划、乡镇和村的联动执法，加大对村级违法建房的打击力度，严守耕地质量红线，防止耕地非农化、非粮化。同时，要健全土地节约集约使用制度。十八届三中全会《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”

(二)加快赋权确权步伐

2014年，我市各级各有关部门按照市委、市政府的工作部署，把农村产权制度改革作为农业农村工作的总抓手予以高度重视，设置了改革的时间表、路线图、任务书，落实了具体责任和措施，全市农村产权赋权确权工作正在逐步推进。一是高位推动。市里每个季度召开一次由县区主要领导、市农村土地流转工作领导小组成员单位参加的高规格的现场督促会，每个月由主管市长召开一次调度会，调度工作存在的问题和困难，推介先进典型，统一思想认识，强力推进工作。市级领导要联系各县区农村产权制度改革试点镇，指导调度农村产权改革试点工作。各县区要采取过硬措施，加大力度，确保在今年9月底前全面完成土地确权试点工作。二是全员参与。农村产权制度改革特别是确权颁证工作工作量大，涉及面广，必须要全体动员，全员参与。按照“市指导、县牵头、镇负责、村落实”的工作要求，市县乡三级派出工作队进村入户，宣传、指导、协调、督促确权颁证工作。三是落实经费。各县区认真研究和提出解决经费的办法，做好各年度资金预算安排，切实解决确权登记颁证经费保障问题。四是加强督导。为加强督促指导工作，结合党的群众路线教育实践活动，赋予市委在各县区群众路线教育实践活动督导组对农村产权制度改革工作督查职能，县区要派驻工作组到乡镇，乡镇派驻工作组到村组，做到一级督导一级，确保在规定的时间节点完成农村产权制度改革目标任务。

(三)发展适度规模经营

按照十八届三中全会精神，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，坚持“产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范”四项原则，《决定》指出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。当前，我市各县区正在全力建设土地流转服务中心、交易大厅和仲裁机构，积极引导和培育新型农业经营主体，从而促进农业尽快实现产业化、规模化和集约化。去年，全市成立了县区农村土地流转服务中心13 个、乡镇服务中心120个、村服务站2252个，产权交易109宗，调解纠纷87起。祁阳县农村土地流转服务中心新建了100平方米的服务交易大厅，配备了专门人员，建立了电子发布平台。该县肖家村镇借助平台已流转土地5.18万亩，培育新型经营主体16家。同时，《决定》鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。农经部门一定要对进入农村土地流转市场的工商企业的经营能力和资格进行严格审查，引导有实力的企业从事农业产业化、规模化、集约化的生产性服务以及适合企业化经营的种养业、设施农业和农村闲置资源的开发等。

(四)严格土地征占手续

建议在国土资源部门外，增设农村集体土地管理部门，可以放在农村经营管理系统，对凡是征占用农村集体土地的，必须先经农村经营管理部门审查批准，才能进入土地市场，进入国土部门的征占用审批程序。缩小征地范围，为实现集体经营性建设用地与国有土地同权同价创造条件。同时，在新一轮土地规划时建议国土部门拿出小部分建设用地指标分配给农民，以防此农村建房违法用地现象的发生。在考虑老百姓风俗和生活习惯的情况下，多编制集镇规划和新农村建设规划。

(五)切实保护农民权益

为破解征地难题，保障农民利益，推动永州经济赶超发展，永州市政府立足实际，出台了永政发（2013）28号文件，填补了农村集体土地征收政策缺乏的空白，规范了征地程序，综合考虑市场因素合理地提高了征地补偿标准，并且丰富了安置方式可选择货币补偿安置、房屋置换安置、集中迁建安置和分散迁建安置。市政府同时强调农村集体拆迁工作同样要做到四个落实，即落实补偿标准、落实安置方案，落实重新就业，落实培训服务。这有利于保护农民利益，又减少随意征地行为，促进经济社会和谐发展。

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[2]吴宇.农村集体土地发展权研究[D922.32].2013

[3]谭峻,涂宁静.农村集体土地所有权的实现困境与对策研究[F].中国土地科学.2011;05

[4]张国斌,孙操,钱影,董海潮.我省非法买卖农村集体土地现状及处理对策[F].浙江国土资源,2007;01