杨建成

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

● 法学前沿

电力行业公共舆论困境分析

杨建成

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

有效管理公共舆论是考量一切社会组织管理能力的一项重要评价标准。改革开放以来，我国的国有经济取得巨大成就，电力行业改革取得重大进展。然而，进入21世纪以来，不同于一般的学术讨论和正常批评的负面舆论的出现严重误导公共舆论，大大降低电力企业美誉度，损害电力企业品牌形象。造成这种状况的原因既有外部原因，也有内部原因。

电力行业；公共舆论；舆论环境；负面舆论

一、电力行业公共舆论环境现状与问题

《布莱克维尔政治学百科全书》将公共舆论定义为：“公共舆论就是由人口的某些重要部分所持有的对某些有争议的问题的一系列看法”。根据该定义，公共舆论的要素有三：第一，公共舆论代表群体性意见，非组织成员所持有的意见不能构成公共舆论；第二，公共舆论与有争议的问题相关，公众一致的意见不会形成舆论；第三，公共舆论是可以被辩护的，这个辩护的权利既包括公众，也包括政治组织。尽管多数的意见或少数的意见都可以叫“公共舆论”，但是从影响政治过程的角度考虑，公共舆论乃是所有观点中的多数观点，或是大势声张的少数派观点。由此可见，公共舆论的定义必然包含三个要素：舆论的主体即公众、舆论的客体即问题、舆论的存在形式即意见。基于此，本文认为，公共舆论就是社会公众针对某些与公共利益有关的社会问题通过一定的方式公开表达的共同意见。

电力行业作为与经济社会发展密切相关的公用事业性行业，承担了重要的政治责任、经济责任和社会责任。但是，在当前我国经济社会快速发展、经济全球化和市场化程度越来越高的形势下，电力行业面对的公共舆论环境却与其承担的重要责任大相背离。公共舆论对电力行业的批评与指责之声不绝于耳，给电力行业的生产经营、形象建设均带来了较为严重的负面影响。这些负面舆论的现状可以总结为以下几点：

第一、电力行业的公共舆论有些已经在反复的传播中固化，形成刻板印象，如垄断，高福利待遇等。这对电力行业的公共舆论管理带来了艰巨的挑战。这一点必须给与特别的重视。

第二，新闻媒体由于专业学识所限，利益考量所迫经常进行选择性的新闻报道，这导致电力行业的形象两张皮现象严重，这突出表现在行业内媒体与行业外媒体在报道主题取舍方面存在明显的差别。

第三，学术研究成果的普及化使得专家意见的影响日益强大，其学术课题与公众生活联系紧密的研究内容更容易使电力行业的负面舆论影响扩大化。

第四，电力行业厂网分开体制改革使得全行业的舆论管理缺乏内部整合。各自为政、互相扯皮等内部问题加重了全行业舆论管理的难度。如在电荒等问题中就充分暴露了行业内的舆论分歧。

二、电力行业公共舆论困境的原因分析

(一)外部因素

1.新自由主义意识形态的广泛传播和影响

美国和西欧国家在上世纪70年代中期陷入经济滞胀之中，随之出现了所谓“后凯恩斯革命”的新思潮。这一以哈耶克、弗里德曼等人为代表的新思潮，认为市场能够自发调节经济的均衡，反对政府的经济干预，更反对国有企业、计划经济等制度。改革开放以后，作为当时西方主流的“新自由主义”理论，开始进入中国人的视野，并为一些学者所推崇。由于新自由主义的理论主张与当前我国的经济体制中的国有经济的组织形式存在尖锐的冲突，因此，国有企业的垄断问题便自然而然成为其攻击对象。新自由主义的意识形态成为国有企业包括电力企业不良舆情产生的重要思想根源。

我们认为垄断问题是电力行业面临的破坏性最大的舆情。原因是电力行业出现的许多问题都或多或少的与垄断挂钩：电力行业的业绩提升归因于垄断；电力行业的利润的提升归因于垄断；电力行业的高薪酬高福利归因于垄断；电荒的出现归因于垄断；电力行业管理体制改革迟滞归因于垄断。

由此可见，垄断问题对于电力行业不良舆情来说具有根本性的倾向性的影响。当然垄断问题不限于电力行业，其他一些央企也存在相应问题。更有学者构造出“行政性垄断”和“市场性垄断”的概念，以便专指我国央企存在的严重问题。由于该问题的学术性较强，因此在学术探讨领域较为常见。该问题属于全行业的问题，而且专业性很强，需要专门的组织机构集中力量予以长期的、坚定的理论反击。

2.电力行业自身的公用事业属性

电力行业自身的公用事业属性导致电力行业舆情容易引起传播扩大效应。电力行业具有供电普遍服务、产品无差异化的公用事业属性，随着经济社会的快速发展，与社会的关系日益紧密，公众对电力行业的服务水平、责任要求、道德期望日益提高。但电力行业内在的技术高危险性决定电力行业始终处于舆论的风口浪尖。在这种情况下，部分新闻媒体为追求自身利益故意扩大舆论效应，以保护公众利益为舆论导向误导公众对电力行业的主观认识，固化电力行业在公众中的负面形象。这种状况突出表现在安全生产、营销服务和电荒等问题上。

安全生产问题一直是舆论关注的热点，电力行业属于高危行业之一，因此，行业本身的性质决定此类问题始终是产生不良舆情的重要来源。电力行业的安全生产问题既有技术原因造成的，也有管理原因造成的。但舆论对此类问题的认识较为客观，即只要相关企业能够及时、公开、合理应对就不会产生恶劣影响。

电荒问题是近几年较为舆论重视的行业问题。舆论关于电荒问题的讨论牵扯到电力行业的垄断问题，利润问题，电力体制改革问题，电价问题，煤电关系问题，经济增长方式转变问题等重大理论和实践问题。因此，电荒问题是电力行业面临的最复杂的舆情问题。

电力行业作为重要的公用事业组织，具有向全社会提供普遍供电服务的职责。由于电力供应高技术、高风险等特征以及用户自身使用不当等原因往往导致电力供应服务过程中频繁出现一些突发的事件，这些事件因与用户的生产生活密切相关，所以更容易引发不良舆论问题。

3.国家层面的制度安排导致的电力行业舆论被动状态

由于国家在转型时期各项制度创新等原因，电力行业在多个领域也牵涉其中，致使由此导致的不良舆论产生不可逆的严重影响。这突出表现在收入分配制度改革、反腐败改革和环境保护制度改革等方面。

电力行业的高薪酬(福利)问题曾经是前些年媒体发起攻击的重点对象，至今仍有零星报道。据我们分析，此问题已经在公众心目中形成了非常固化的观念，短时期内较难改观。舆论的基本观点就是电力行业的利润是垄断造成的，否认行业本身的贡献，进而认为电力行业的高薪酬就是侵占公众利益，搞小金库，搞特殊利益集团。该问题与公众切身利益密切相关，因此舆论传播的扩大效应非常明显。属于人人都能谈论的话题。

电力行业的腐败问题与其它领域的腐败问题没有太大的差别，但因为反腐败本身就是舆论关注的重点，所以电力行业的腐败问题自然也颇受关注。电力行业腐败问题多与行业的高薪酬高福利有关，事实上是与整个央企的财务管理制度相关。舆论多关注企业的财务透明度，认为国企的财产属于人民的公有财产，人民群众有理由享有相应的知情权、监督权和成果分享权。腐败问题严重损害电力行业的形象。

环境污染问题是当前具有世界性的舆论话题。与电力行业相关的环境污染问题既有传统的污染问题，如大气污染。又有与新材料，新技术的广泛使用有关的新型污染问题，如核泄漏导致的核污染。对于电力行业来说，环境保护问题与技术革新，节能减排等具体问题紧密联系。

(二)内部因素

电力行业如何适应市场经济环境，特别是在经济全球化、媒介产业化与市场化不断加剧的环境下，如何有效引导舆论传播，使得理论传播和新闻传播朝着有利于电力行业的方面发展，是一项亟待加强的工作。从电力行业自身角度来说，存在以下几方面问题：

1.舆情管理的观念意识薄弱

虽然电力行业普遍设立相关宣传部门等机构，宣传力量相对较强，但大多数主要对电力行业进行工作汇报，多属于正面宣传。对于行业出现的负面事件报道采取消极回避态度，缺乏积极开放的心态。对于一些有误导性的报道采取放任态度，致使公众由于信息不对称而对电力行业存在偏见和误解，最终在公众中形成严重的刻板印象。

2.舆情管理的能力水平低下

目前，无论是电力行业自身还是外部环境，都发生了巨大变化。然而，同时，媒体环境也在急剧变化，网络媒体、财经媒体、都市媒体异军突起，媒体投资上的多元化、运营上的市场化、财政上的独立化以及跨国媒体巨头在华影响力不断增强。一些跨国公司积极向国内大学、研究机构捐赠资金，支持其学术研究交流活动。通过一些海外基金会，跨国公司广邀国内学术机构和媒体从业人员到美欧等地进修交流。一些跨国公司积极雇请国际和国内公关公司在华开展媒体活动，利用广告资源调控舆论，其力度之大也超出大多数国有企业的所思所为。

与跨国公司相比，电力行业舆论传播能力明显不足。一是理论传播能力弱。如被媒体广为诟病的垄断问题，后发国家实施赶超战略，几乎无一例外地需要利用国家的力量。诸如特许公司、幼稚产业保护、知识产权保护、市场准入控制、国有企业、政府采购、质量标准控制、环境标准控制等制度，是历史上英、美、法、德、日等运用主权力量保护本国经济的司空见惯的做法。我国发展壮大电力行业，是后发国家实现经济独立和繁荣的必然选择。但是，按照新自由主义的经济教条，电力行业的垄断没有存在的正当理由，仅仅是一个特殊利益集团而已。这种观念流毒甚广，国有企业深受其害。因此，如何协调组织好理论研究和传播，正确说明电力行业垄断存在和发展的历史必然性和现实合理性，已成为电力行业不容回避的问题。二是新闻传播不适应实践要求。新闻传播的力量在于能够让政策在短时间内同群众见面、能够以群众易懂的方式传播事实。电力行业在当代社会的影响力不断增大，群众关注度越来越高，因此，需要持续、及时地通过新闻媒体向公众通报企业情况，传播自身正面信息。但实践中，电力行业因为认识不足、沟通不畅、管理缺位、职责不落实、专业能力不强等原因，不时发生关键时刻失语、不语、乱语的现象，结果陷入舆论困境。

3.舆情管理的全行业整合缺失

随着电力行业厂网分开改革的实施，全行业铁板一块的运作模式进而结束，不同主体间的利益分歧进一步加大，这直接导致行业内的意见分歧，不良舆论直接产生于行业内部，使得本已脆弱的舆论环境突增压力。总结为一句话就是电力行业缺乏口径统一的舆论引导机制。

三、电力行业公共舆论管理应对措施

面对以上问题，电力行业公共舆论管理急需创新公共舆论管理体制机制。

(一)加快公共舆论管理组织体系建设

建立电力行业公共舆论管理的组织体系，是舆论管理科学化的基础。公共舆论管理是电力行业重要的一项管理工作，需要专门的组织机构进行运作。电力行业公共舆论组织体系建设的总方向是分级管理、差异化管理和专业化管理。

(二)健全舆论监测机制

舆论监测机制的主要职能是在公共舆论问题发生以后，能够及时发现公共舆论的倾向、并对相关情况进行初步分析预测，进而为组织决策提供可操作性的建议，并予以恰当处置的组织体系和制度设计。

(三)建立意见领袖与媒体管理机制

针对不同的信息传播分别发挥专家学者、新闻记者、网络意见领袖等不同类型意见领袖作用；加强媒体关系建设，发挥媒体在电力行业公共舆论管理中信息通道和活动组织者的两方面角色。

(四)完善舆论危机管理机制

建立舆论危机处理工作联动机制，各部门相互配合、共同协作，及时解决问题，化解矛盾。具体来说，电力行业舆论危机管理需要建立规范的管理流程和有效的危机监测指标体系。

(五)加强舆论引导

一是完善电力行业舆论信息发布制度设计；二是舆论引导兼顾事实与价值的平衡；三是整合电力行业舆论引导的资源、信息和渠道；四是通过对话交流、换位传播、巧设议题、承担社会责任和双向互动等方式加强电力行业主题传播。

[1] (英)米勒.布莱克维尔政治学百科全书[M].中国问题研究所，译.北京：中国政法大学出版社，1992.

[2] 肖红梅.新自由主义思潮及对我国的影响[J].改革与开放，2011(2).

[3] 邓保同.论行政性垄断[J].法学评论，1998(4).

[4] 周义程.公共利益、公共事务和公共事业的概念界说[J].南京社会科学，2007(1).

(责任编辑：李潇雨)

The Analysis of Dilemma Facing with the Electric Power Enterprise

YANG Jian-Cheng

(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)

Effective management of public opinion is the significant evaluation criterion of considering the management ability of all the social organizations. Since the reform and development, great achievements have been made by China's state-owned economy, and significant progress has been made in electric vocation innovation. Whereas, in the 21st century, the appearance of negative public opinion, which is different from the academic discussion and normal criticism, misleads the public opinion seriously, also reduces the fine reputation and damages the brand of the electric power enterprise. External reasons and internal reasons are both related to the current situation.

electric power enterprise; public opinion; environment of public opinion; negative public opinion

2015-02-18

杨建成，男， 北京大学政府管理学院博士研究生。

D912.63

A

1008-2603(2015)03-0051-04