谢 菲

(湖北文理学院数学与计算机科学学院，湖北襄阳441053)

随着我国经济的快速发展，能源的消耗量激增，并随之产生了大量的污染物，污染物的排放对环境产生了巨大压力。在水环境方面，全国用水总量从2003年的5 320亿m3到2013年的6 183．4亿m3，用水量增加了16．23%。用水总量的增加导致污水排放总量增加，全国污水排放总量从2003年的680亿t，2013污水总排放量增加到775亿t，10年污水排放总量增加了13．97%。不过随着经济发展，污水处理技术的提高，全国的水资源效率得到提高，万元GDP用水量从2003年的448 m3减少到2013年的109 m3。从十一五开始我国环保投资开始呈现明显递增趋势，十一五期间环保投资总额为2．16 万亿，2010 年投入资金已占同期 GDP 的2．12%［1］，十二五期间我国或将投入环保资金超过5万亿［2］，这无疑将对水环境保护产生有利的影响。我国农村水环境从整体来看污染严重，且具有时空分散、形式多样的特征，农村以及居民应对水环境污染能力较弱［3］，农村水环境的治理亟待解决。笔者分析当前我国农村水环境状况和当前管理政策，研究水环境治理对策，旨在为农村水环境发展提供参考意见和决策依据。

1 我国农村水环境现状与问题

农村水环境是指分布在广大农村的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称。农村水环境对于农业发展、农民健康、农村经济、农村生态等方面具有重要的作用。

1．1 河流湖泊水质污染现状 在对2013年全国20．8万km的河流水质状况评价中，全年Ⅰ类水河长占4．8%，Ⅱ类水河长占42．5%，Ⅲ类水河长占21．3%，Ⅳ类水河长占10．8%，Ⅴ类水河长占5．7%，劣Ⅴ类水河长占14．9%。全国Ⅰ～Ⅲ类水河长比例为68．6%，与2012年相比，提高了1．6个百分比。从水资源分区看，西南诸河区、西北诸河区水质为优，珠江区、东南诸河区水质为良，长江区、松花江区水质为中，黄河区、辽河区、淮河区水质为差，海河区水质为劣。在对全国开发利用程度较高和面积较大的119个主要湖泊共2．9万km2水面进行水质评价中，2013年全年总体水质为Ⅰ～Ⅲ类的湖泊有38个，Ⅳ～Ⅴ类湖泊50个，劣Ⅴ类湖泊31个，分别占评价湖泊总数的31．9%、42．0%和26．1%。主要污染项目是总磷、五日生化需氧量和氨氮。对上述湖泊进行营养状态评价，大部分湖泊处于富营养状态。在全国262座大型水库、381座中型水库及24座小型水库，共667座主要水库进行水质评价中，全年水质为Ⅰ类的水库有31座，占评价水库总数的4．7%;Ⅱ类水库 301座，占 45．1%;Ⅲ类水库 211座，占31．6%;Ⅳ类水库66 座，占 9．9%;Ⅴ类水库 25 座，占 3．7%;劣Ⅴ类水库33座，占5．0%。虽然近20年来，我国污水处理能力提高，但是每年的污水排放量却很庞大。2013年全国废污水排放总量775亿t。

1．2 我国农村环境问题

1．2．1 用水和排水的量增加。随着农村经济的发展，生活水平的提高，农业对水的需求量也很大，根据2013年《中国水资源公报》统计，2013年全国总用水量6 183．4亿m3。其中，农业用水占63．4%，约3 920．28亿m3。水的需求增加，水的排放也会增加。

1．2．2 污染物类型多、数量大。

1．2．2．1 生活污水。农村生活污水，主要是指厕所冲洗水、厨房洗涤水、洗衣机排水以及其他排水。这些水中含有悬浮态或溶解态有机物质，还含有氨、硫、磷等无机盐类。农村这些生活污水多是未经处理，任意排放，大量的含氮、磷的生活污水流入河流中使水体富营养化。我国农村每年产生生活污水2 500万t，每年产生约1．2亿t生活垃圾，几乎大部分都得不到处理。

1．2．2．2 乡镇企业排放的工业废水。一些乡镇为了追求经济的发展，吸收一些高污染企业，这些企业为了节约成本，只排不治理，污水处理系统落后，排放的污水种类繁多、成分复杂，污染后很难治理。

1．2．2．3 农业废水。农药和化肥的使用，一方面增加了产量，但是另一方面由于农民一味地追求高产量、高产值而过度使用，甚至是乱用农药和化肥，未被植物的部分则流失在水体和土壤和空气中，这些农业废水中含有有机物、病原体、悬浮物、氮磷等化学成分，严重威胁着环境健康。

1．2．2．4 禽畜养殖污染。农村禽畜养殖在推动农村发展，农业增收等方面具有重要作用，但是每年产生的污染也极其可观。据国家环保总局调查，60%的规模化养殖场缺乏必要的污染防治措施。农户散养的禽畜产生的粪便等更是缺乏处理。

1．2．3 村民环保意识淡薄。由于政府对农村水环境的忽视，缺乏教育与管理，农民环保意识淡薄，水环境保护方面的知识缺乏，是导致农村水环境污染的又一重要原因。长期以来，农村村民乱堆乱放，乱排滥灌的现象随处可见，为了改善这种现状，必须提高农民环保意识，保护环境，科学合理施用化肥和农药，提高水资源再利用方式。

2 我国水资源管理职能划分及管理现状

2．1 水资源管理职能划分 根据《中华人民共和国水法(修订案)》规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国家水利部在重点流域设置了流域管理机构，承担本流域的水环境保护的职责。现在设立的流域管理机构共有7个，分别是:长江水利委员会、黄河水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。我国水行政管理部门包括两方面，第一是水利部及其管理下的7个流域管理机构，第二是各级水利部门，包括省级水利厅、地方水利(务)局、县水利(务)局和乡水管站，负责对各地区水资源进行管理和监督。我国水环境的管理涉及水利部、国土资源部、林业部、农业部、环境保护部、交通部、住房和城乡建设部、国家卫生和计划生育委员会等，各省、市、自治区也都设有相应的机构，基本上属于分散型管理体制［4］。

2．2 管理现状 在法律法规授权管理涉水事务同时，国务院对涉水部门职责予以规定。水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，对资源实际上实行双重领导。目前，流域管理机构实际上是水利部下属机构，负责管理流域水资源，承担水利部赋予的职权。流域水资源管理部门在理论上负责对整个流域的水资源进行管理，但由于本身属于事业单位性质，其行政权力有限，要受到地方政府的制约［5］。因此，在实际工作中发挥的作用有限。各行政部门为了本地区的利益与发展，各自为政。在我国水环境的管理存在多部门管理，职权交叉，职权模糊，缺乏统一管理、难以统一调配等，助长了部门的利益膨胀;阻碍管理信息交流;制约相关规划的融合;造成管理职能的重叠;导致管理领域的盲点［6］。环境保护部虽然具有负责拟订并实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境保护问题，还有环境政策的制订和落实、法律的监督与执行、跨行政地区环境事务协调等职权。但是它与其他很多机构分享权力，实际上很多职能被其他部门划分［6］。

综上所述，虽然国家对水环境管理部门职权进行了划分，但是在实际工作中却出现了政府部门职权模糊，职权交叉，职权难以行使的情况。我国农村水环境治理不仅包含在流域治理中而且也受到政府部门管理。农村水环境绝不是单独存在的，缺乏联系，它和国家整体的管理体制密切相关。

3 对于改善农村水环境的思考

3．1 国家管理政策 为了更好地在水资源管理方面的发挥强有力的效力，可以进行两方面的探索。第一改分散管理为集成管理。国外已有很好的例子，国外治水大致经历了两个阶段。前一个阶段是以流域为单位的统一治理模式，通常表现为治理“委员会”等组织形式，后一阶段则向更高层级上的政府机构重组为核心，通常表现为“大部制”导向的政府部门改革［7］。大部制能够个很好的协调两个部门或多个部门之间的问题，使外部性得以内部化。我国政府可以以“大部制”发展为契机，不断引导水环境部门进行机构重组，进行职能整合。从而能够从整体上对农村水环境进行综合规划，统一管理，责权分明。第二方面，改变由政府部门单一管理的局面，因为水环境是涉及生态、政治、经济、社会等多面的问题的一套系统，并非全部的政策资源都为政府所掌控，所以有必要改变单一依靠政府强制主导的局面，而应转向利益诱导为主的需求型方式［8］，政策企业家是典型的利益诱导需求型企业。政策企业家通过政府管理部门发布的政策窗口，投入时间、精力和金钱来完成与政府的共同治理。政策企业家的介入，促进了治理机构的柔性化改造，这种创新型的治理机制，对于水环境这类特殊的治理对象，显得格外重要。政府应该合理制定政策，吸引政策企业家投入农村水环境建设中来，为农村水环境的治理注入活力。

3．2 技术支持 农村水环境的治理离不开科学技术支持。针对农业用水量庞大的问题，我们可以修建节水工程，推行喷灌和滴灌模式，减少输水过程中水量的损失。在农业生产过程中，政府部门可以建立农村农业生产指导中心，为农民合理喷洒化肥、农药作技术指导，减少化肥农药的使用。加强和改进对畜禽粪便的利用，如在农村大力推广沼气池，政府进行补贴，这样的模式不仅可以对资源进行利用，而且对农村环境是一个极大的改善。对于乡镇污染企业，政府应该对其进行管理和监督，并鼓励企业引进先进的污水处理设施，建立水污染治理的示范基地。并对政府加强问责制度，将政府对乡镇企业的管理纳入到政绩评定中来。水利用后的处理，可以对尾水进行生态处理，尾水生态处理是依赖水、土壤、细菌、高等植物和阳光等基本自然要素，利用土壤—微生物—植物系统的自我调节机制和综合自净能力，完成尾水的深度处理。同时通过对尾水中的水分和营养物质的综合利用，实现尾水无害化与资源化的有机结合［9］。尾水生态处理系统主要包括稳定塘系统和土地处理系统，净化效率高，运行效果稳定，是农村处理污水的好方法。

3．3 公民参与 公民参与，不仅仅指农民要积极参与水环境保护中来，还应该发挥其监督职责。怎样发挥村民的积极性，提高村民参与度，发挥广大农民的聪明才智，这是我们应该思考的问题。首先，应当加强环保宣传力度，不仅要对环境保护的重要性的进行宣传，还应该对符合本地发展的先进的生态化生活生产方式进行宣传与落实，改善农村乱堆乱放、乱排滥用的现状，改变农村落后的生产方式，让农民在建设生态农村中受益。受到居民单独参与监督能力的局限性，政府还应积极推进民间非政府环境保护组织建设，民间非政府组织，在水环境保护中能够起到前期预防一中期治理一后期追踪的作用［10］。前期一方面能够对不同主体进行宣传教育，另一方面能够为政府水环境治理措施进言献策;中期能够配合政府积极寻找解决方案，解决问题;后期再问题解决之后能够对环境进行追踪监督，防止问题的再次发生。政府应当降低准入门槛，加大资金投入力度扩大其规模，并且制定相应的法律法规保障非政府环境保护组织发挥其在环境保护中的作用。

［1］逯元堂，吴舜泽，陈鹏，等．“十一五”环境保护投资评估［J］．中国人口·资源与环境，2012(10):43－47．

［2］环保部:“十二五”全社会环保投入预计超5玩亿元［EB/OL］．(2014－03－08)［2015 －10 －09］．http://www．ce．cn/xwzx/gnsz/gdxw/201403/08/t20140308_2443414．shtml．

［3］黄森慰，卞莉莉，苏时鹏．农村水环境研究文献综述［J］．河南科技学院学报，2011(5):49－52．

［4］曾维华，张庆丰，杨志峰．国内外水环境管理体制对比分析［J］．重庆环境科学，2003(1):2－4，16－59．

［5］李贵宝．中国水管理问题的一些思考［J］．中国环境管理干部学院学报，2015(3):3 －7．

［6］陈庆秋．试论水资源部门分割管理体制的弊端与改革［J］．人民黄河，2004(9):19－20．

［7］钟玉秀，刘宝勤．对流域水环境管理体制改革的思考［J］．水利发展研究，2008(7):10 －14，31．

［8］张宗庆，杨煜．国外水环境治理趋势研究［J］．世界经济与政治论坛，2012(6):160－170．

［9］左玉辉．环境学［M］．2版．北京:高等教育出版社．2011:53 －57．

［10］张明，刘东玲．环保非政府组织在水环境保护中的作用模式［J］．经济论坛，2014(1):145 －149，172．