2014年12月23日，国务院副总理马凯透露，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过，酝酿了7年的养老金“双轨制”改革终于破局。一直以来，养老保险“双轨制”备受社会诟病，最根本的问题就是权利上的不平等。只有权利平等问题解决了，养老保险制度改革才算到位。

众所期盼中，酝酿了7年的养老金“双轨制”改革终于破局。

2014年12月23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时透露，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过。这意味着养老金双轨制将进行改革。

根据改革方案，机关事业单位养老保险将和城镇职工养老保险相统一，实行单位和个人缴费的办法，改革退休费计发办法。专家表示，养老金双轨制改革方案会在2015年公布，方案将涉及一系列细节问题，如改革成本谁来埋单、国家财政如何支撑、如何补齐公务员此前“欠缴”的养老金账户、机关事业单位养老标准怎样跟企业对接等。

这次改革养老金双轨制的方案，既回应了公众的长久关切，也显示了改革敢于向硬骨头开刀的魄力。在我国实行近20年的养老保险“双轨制”终将被破除，走向统一。

事业单位养老金改革为何延缓

早在2008年，国务院就推动五个省市的事业单位和企业养老保险制度的统一，但由于公平问题和技术问题，外界认为这一改革“陷入停滞”。对此，人社部副部长胡晓义在2013年表示，虽然在推进过程中遇到问题，也不能全盘否定2008年的改革试点工作。“它积累的经验和教训，对今后全面推进养老保险制度改革很有意义。”

中国的养老保险制度是由计划经济体制的“单轨制”转变为目前存在的“双轨制”的。改革前，企业、机关事业单位均实行统一的养老保险制度。1991年，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”：企业职工的社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。但是机关事业单位养老保险制度仍实行单位退休养老制度。

改革的不同步，使得两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，而且差距明显，社会矛盾加剧。

事业单位养老保险制度改革试点于2008年推出。当年国务院印发《关于事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案通知》的文件，选择在山西、上海等五省市开展事业单位养老金改革。其主要内容是参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度。

但在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”

此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。据郑秉文测算，改革后事业单位的养老金的替代率（指退休养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）由80%-90%左右降低至50%。

而本次改革要求同步改革退休费计发办法。清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，这样，不公平的改革将不存在。不过，改革可能面临着更多机关事业单位职工反对的压力。

除此之外，配套的工资改革机制缺乏也是重要原因。杨燕绥在北京大学国家发展研究院退休政策研讨会上表示，“机关事业单位的工资已经很多年没有调整，需要一个调整机制，以形成一个合理的待遇调整升降机制。只有把这个建立好了，大家才会支持改革。”

万亿成本从何来？

改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

据统计，我国在职公务员数量约700多万，各类事业单位126万个约3000万人。养老金并轨，意味着这3700万人将转到城镇职工养老保险体系中。

而要实现数千万人的养老金并轨，需要一笔巨大的成本。“改革成本中仅补缴养老金账户这一项，就是一个数目可观的数字。”河南一中部城市发改系统公务员徐汇说。

社科院经济系博士研究生陆明涛2013年12月发表了《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》论文。经过测算，改革成本可能相当于全国一年的财政收入。

陆明涛说，假定2010年及以前退休的人员仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人员完全执行企业退休标准，则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元，事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元，共计约9.1万亿元。而2010年全国财政收入约8.31万亿元。

徐汇认为，如此高昂的改革成本，中央财力尚有压力，地方财力更无力负担，“东部经济发达地区还可以。可像我们这样的地区，地方财政很不富裕，补缴养老金账户肯定承担不了”。

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说，养老金双轨制改革的思路很明确，“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本，“如果由地方财力负担改革成本，那么极有可能导致一个结果，有钱执行，没钱就难以执行”。

苏海南强调，短期内改革可能会损害部分人的经济利益，但长远来看全民受益。3700万人的养老金改革成本虽然高昂，但放到几亿人的养老金大池子里，风险分担能力会增强。

郑秉文也表示，本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋，“中央转移支付会解决改革成本问题”。

杨燕绥则认为，在养老保险制度逐步统一的过程中涉及到“三笔钱”的处理问题。

第一部分是过去已经退休的“老人”的养老金发放问题。以前机关发放的养老金主要来自财政预算，但事业单位既有自筹也有来自财政预算。改革后这一部分由社会发放，但并不能全都放入职工养老保险中去，这一部分还需财政出钱。

第二部分是“中人”的养老金问题。这部分职工工作了几十年，工作期间视同已经缴纳养老保险。“当年企业养老金改革就‘只点菜没埋单，形成了‘空账。但不论事业单位改革还是机关改革形成空账后，异地迁徙后视同缴费的账怎么算？”

第三部分是改革以后事业单位缴费20%从哪里列支。

“中央政府、地方政府、单位、个人这几个主体之间各自如何承担上述三笔费用，将来必须有一个执行方案。”杨燕绥表示。

如何避免职业年金变“隐性双轨制”？

“公务员养老金的替代率很高，对基层公务员来说很有吸引力。”徐汇说。

以北京为例，2011年北京市职工的社会平均月工资为4672元，按现行的养老金缴费方式，如果按缴费30年计算，每月的养老金也只有1794元。而当年公务员、事业单位职工的平均月退休金为4000元至5000元，约相当于退休前工资水平的80%。

但城镇职工的养老金替代率却一直下降。2012年数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。

徐汇担心“企业标准养老”后损失太大，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，这表明“就低”，新标准会向企业看齐。

从“五个同步”中，有人分析出涨工资“信号”，“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇调整机制与计发办法同步改革，这应该就是要涨工资，这两天不少媒体也报道说，预计公务员要普涨工资，通过涨工资弥补改革带来的利益损失”。

“所谓的公务员普涨工资是误读，片面理解养老金双轨制的改革思路。”苏海南说，近两年关于调整公务员工资的呼声很高，之所以公务员工资改革迟迟没有推行，就源于养老金双轨制这一影响公平的“病根”未除，“第一步是养老金制度改革，先实现‘退休公平，接下来才是公务员工资改革”。

苏海南强调，改革后公务员的新养老标准，并不会低于原标准，“个人账户加上职业年金，新养老金标准的整体替代率不低于改革前的水平，因为这样才能破除改革阻力，公务员群体乐于接受”。

有媒体发表评论，认为“一般企业不会给员工购买职业年金，而公务员不同，政府机关给公务员购买职业年金花的是纳税人的钱。一旦坐实企业年金，意味着公务员养老金和城镇职工并轨，实则形成新的隐性双轨制”。

徐汇注意到，2014年12月23日以来，不断出现对职业年金的质疑声，“网上这方面的讨论很集中，认为‘五个同步中‘职业年金与基本养老保险制度同步建立，是制造新的不平等”。他担心，此类讨论会影响到职业年金的制度设计。

短短两天之间，一些社区网站出现了“现就给公务员交职业年金，是在制造新的不公平”等“主题帖”，跟帖网友百余人。有网友表示，“如果不统一适用于劳动法，不统一并且真正落实包括基本养老金和职业年金的实际替代率，就不能在制度和起点做到公平，其结果就可能是换汤不换药”。

“企业也有企业年金，从理论层面、制度层面来说，企业和机关事业单位在这方面是平等的。”郑秉文说，迄今为止，企业年金已经推行了20余年，但由于种种原因，普及度不太高，目前全国大约有7.5万家企业2200万名职工加入到企业年金。

苏海南认为，企业职工无需为职业年金忧心，“在养老金双轨制改革中，职业年金的制度设计至关重要，作为弥补公务员退休待遇落差的关键环节，某种程度上决定改革成败。企业职工应该看到，毕竟我国迈出了养老金并轨这一步。职业年金一方面可以弥补改革后公务员的待遇落差，使改革前后公务员的退休收入水平大致相当；另一方面也会同时‘抬高企业职工的养老金待遇标准”。

苏海南认为，企业职工无需为职业年金忧心，“在养老金双轨制改革中，职业年金的制度设计至关重要，作为弥补公务员退休待遇落差的关键环节，某种程度上决定改革成败。企业职工应该看到，毕竟我国迈出了养老金并轨这一步。职业年金一方面可以弥补改革后公务员的待遇落差，使改革前后公务员的退休收入水平大致相当；另一方面也会同时‘抬高企业职工的养老金待遇标准”。

重在权利平等

财经评论人谭浩俊撰文表示，一直以来，养老保险“双轨制”备受社会诟病，最根本的问题就是权利上的不平等。这种不平等，不仅表现在制度设计上，也表现在实际操作上，不仅表现在养老保险基金发放的待遇上，也表现在不同行业人员的社会地位上。不缴养老保险的行政机关工作人员，以及缴纳基数较高的事业单位人员，无论从待遇还是地位来看，都远高于企业人员。特别是中小企业，这方面的差距更大。即便是企业与企业之间，也因为所有制性质的不同，存在巨大差距，产生极大的心理落差。

一段时间以来，针对如何改革养老保险制度的问题，各种争论很多，大都是就待遇论待遇，就发放标准论发放标准。谭浩俊认为，实际上，对养老保险制度来说，把标准定得多高，也不可能找到一个令所有人满意的答案。真正的答案，在于能否建立一个能够让不同群体的人都感到权利平等的制度，让每个拿到养老金的人，都不认为自己比别人的低。要做到这一点，就必须制定出公平、公正、公开、透明、合理的养老保险管理制度和分配制度，制定能够为绝大多数人所接受的游戏规则。而权利平等是这些制度、规则制定和设计的基础。

“五个同步”已经相当全面地涵盖了目前养老保险制度需要解决的问题，也提出了养老保险制度改革的基本要求。而“五个同步”的每一个方面，都建立在如何确保权利平等的基础之上，体现了社会公平与正义。因此，有关方面在制度设计和规则制定时，就应当围绕“五个同步”，按照权利平等的原则，制定出不同的实施方案和工作步骤，提出具体的工作目标和措施，确保“五个同步”能够在实施过程中不出现权利不平等的问题。

这也意味着，下一步的改革将重点围绕“五个同步”，有计划、有步骤、有节奏地向前推进，既要找到权利平等的切入点，又要把握好改革的力度和节奏，同时还要掌握好时机，并与其他方面的改革能够协调推进，避免单兵出击带来与其他方面改革不协调的矛盾。譬如工资制度改革、人事制度改革、其他社会保障制度改革等。

在具体操作过程中，如何针对已经形成的差距，通过制度的完善和规则的制定，逐步缩小差距，最终走向平等，也是一个很现实的问题。这个过程既不能太长，也无法忽略。太长了，会给人以换汤不换药的感觉，太短了，就有可能引发新的矛盾。这个结合点怎么找，是一个很难把握的问题。

谭浩俊认为，权利平等是养老保险制度改革的关键。权利平等问题解决了，养老保险制度改革也就到位了。

（本刊据《21世纪经济报道》《新京报》《每日经济新闻》等整理）