边疆问题与国家建设——20世纪40年代云南政、学界对边疆开发的认知*

2015-03-02段金生

暨南学报(哲学社会科学版) 2015年9期

关键词：边民云南政治

段金生

（云南民族大学人文学院，云南昆明 650500）

边疆问题与国家建设——20世纪40年代云南政、学界对边疆开发的认知

段金生

（云南民族大学人文学院，云南昆明 650500）

［摘要］

边疆问题是近代中国国家政治演变及学术演进历程最为突出的表现领域之一。“九一八事变”发生后，边疆问题研究为政府与社会舆论所广泛关注，其间之复杂经纬关涉诸多层面。因抗战爆发、国府西迁，云南边疆开发广为时人关切。20世纪40年代云南政、学界人士对边疆开发问题的建议，关涉政治、经济、文化诸层面，并在抗战胜利前后经历了“国防建设”视野与“国家治理”视野的复杂转型。诸多关于云南边疆开发的建言，既是国民政府时期国人对边疆问题认知逐步深化的结果与表现，也是此一时期复杂时局变迁的折射，反映了边疆问题在近代民族国家建设中举足轻重地位的历史内涵。

［关键词］

边疆问题；国家建设；云南开发

*本文在写作及修改过程中，承蒙云南师范大学历史与行政学院张永帅副教授、云南大学民族研究院朱映占副研究员等专家惠赐意见，谨致谢忱。唯文章之舛漏疏误，概由笔者负责。

梁启超在清末称“今世者，为国家主义全盛之时代也”。梁氏此处之“国家主义”，即通常所谓的民族国家形态。这一形态对于近代中国边疆而言，诚如晚清郑观应所观察的那样：中国“自古以来，皆有边患”，而古代边患系由“周之猃狁、汉之匈奴”类型的传统疆域内的边疆少数民族造成，他们皆先后“尽隶版图”，然“今日边防易于措置，而不料为边患者，乃更有海外诸邦也”。这些海外诸邦“久垂涎于中华五金之富、物产之饶。蚕食鲸吞，已效尤于接踵；瓜分豆剖，实堪虑于目前”。在这一蚕食过程中，边疆各省首当其冲并危机重重：“古之边患不过一隅，今则南、北、东、西几成四逼矣”；其中云南则因“五金矿利甲天下”，英法列强对其之“觊觎已非一日”，故应“宜亟筹固滇之策”。晚清时期，关心云南边务之士就曾先后撰写了《滇缅划界图说》（薛福成）、《云南勘界筹边记》（姚文栋）、《滇南界务陈牍》（黄诚沅）、《滇事危言》（杨觐东）等论著，告诫国人要警惕英法诸国侵逼云南边疆的行为。

民国成立后，中央权威并未能有效建立，政局跌宕起伏，晚清开始呈现的边疆危局并未消减，反呈日益严重之势。北京政府时期，云南居于“英伺其西，法瞰其南”的境况并未因民国建立而改善，时人对云南边疆的危机颇为关注，云南地方的一些政界、学界人士或拟具政府方案，或在报刊发文，或撰写著述，不断呼吁重视云南边疆问题。《云南普防巡阅管见录》（庾恩旸）、《普思沿边志略》（柯树勋）、《滇缅镇边厅西境未定界意见书及要略》《滇缅尖高山以北未定界务摘要汇编》《滇缅尖高山以北未定界意见书及要略说明》（均为徐之琛编写）等，均属这一内容的反映。然而，北京政府时期时人对云南边疆问题的关注，较多侧重于边疆危机的陈述、警示等内容，对云南边疆之开发的深入建言尚属少数；伴随国际国内政局的演变，南京国民政府时期时人审思边疆问题的视角与深度不断提升，对云南边疆开发之建议亦陡然增多，尤其以20世纪40年代最为显著。在这些关注云南边疆问题的人员中，一批或曾在云南地方任职、或出生于云南本土的政界与学界人士，或出于自发、或出于政府施治的考虑，在20世纪40年代提出了诸多关于云南边疆开发的具体建议与方略，对促进云南的发展与进步有着极为重要的参考价值，更对于深入审思近代中国边疆问题的复杂经纬，具有相当重要的意义。在这批人士中，云南省民政厅及以其为中心的相关人员所发的边疆开发建言较为集中，并颇具代表性。由于诸多因素，学术界尚未充分审视这些开发建言背后所蕴藏的复杂历史内涵。笔者不揣简陋，拟以云南省民政厅及以其为中心的人员所撰写的边疆开发建言为主要考察对象，同时辅以其他相关文献资料，从近代民族国家建设的视域出发，审思边疆问题与民族国家建设的内在经纬与历史内涵。不足之处，敬请方家指正。

一、边疆问题与国际国内形势：云南边疆问题的内外经纬

梁启超在1907年曾言：“前此亦有所谓国家者，然其规制其理想，与今世之国家则有异。”对于近代中国而言，梁氏之语就是指中国面临由传统农耕形态的王朝国家向工业形态的民族国家演变的问题，而近代中国边疆问题的产生正是这一复杂演变形态影响之结果与表现。正如笔者曾强调的，即近代边疆危机以前所未有的速度和广度在中国蔓延，这既是中国内部窳败、政治失序所致，也是工业革命后西方列强主导下的国际政治秩序演变所致。近代中国边疆问题的复杂化与国际格局的演变存在着密切的内在因果关系，它既是帝国主义列强全面入侵中国的重要表现，也是帝国主义入侵中国之结果。而列强这一“他者”的侵略，即使边疆危机日趋严重，也刺激了国人的民族觉醒，国人的主权意识不断提升。云南边疆问题的产生，正是这一大势的反映，是近代中国所面临的艰难形势之表现内容。

郑观应早在晚清就认识到在越南、缅甸为法、英列强所侵占后，“云南一隅绝无屏翰之可恃矣”，呼吁对此应“及早防维”。这一危机演变至清末并未缓解，时人明确观察到列强“久视为滇桂两省为其势力范围圈”，其中云南的最大患者在于法国，而云南不仅是云南人的云南、政府的云南，乃“中国之云南也”；为“竞存滇省权利，巩固国家疆圉”，一批关心国事的青年人还组织成立了筹滇学会，主张积极思考救国保滇之策。这些论述都清楚地表明，云南边疆问题的产生与近代中国面临的国际形势的巨变密切相关。民国成立之后，中华民国初期的政治看似走上正轨，但袁世凯谋求复辟帝制，遭到全国人民的反对致郁郁而终。旧的中央权威被打倒，新的中央权威之构建则举步维艰，北洋军阀集团内部很快陷入分裂，中央权柄不断更迭，民国政局派系纷呈并动荡不安，边疆危机不能消除。而在北京政府统治时期，中国的学术演进历程尚处于进一步的探索与深化阶段，边疆研究的方法与理论构架尚未成型，并由于内政、外交及学术思想诸多因素的制约，此时边疆问题虽然亦引人注意，如孙中山在民国初年就言“现在蒙、藏风云转瞬万变，列强逼视，岌岌可危，凡我国人，莫不注目”，然揆诸当时之客观现实，边疆问题在政、学界的视野中尚处于一种边缘形态。不过，中国民族危机的继续，尤其在“九一八事变”之后达至高潮，使边疆问题成为国人关注的重要议题。在这样的形势下，虽然南京国民政府的内外环境相当复杂，边疆问题在其社会政治生活中不占据主要地位，但对边疆问题之研究或观察却成为当时中国学术演进过程中最为突显的一个场域之一。伴随国人对边疆问题关注的逐步提升，云南边疆问题也自然渐被重视，并成为这一时期国内外政治形势变迁最直接的表现之一。

缘于国内国际政治形势之影响，边疆诸区域在国民政府政治视野中的地位并非一致，在1935年之前，国民政府视蒙古、新疆等西北边疆为其重点，西南边疆在其政治视野中的地位相对较轻；云南班洪事件爆发，社会舆论开始重视西南，而1935年前后国民党中央力量也开始进入西南，其后政府将西南作为抵抗日本全面侵略的陪都所在地，西南边疆在国民政府视野中的地位逐步提升。云南地方政、学界人士对云南边疆问题的观察与认识与这一国家形势的变迁密切相连。1933年，有云南政界人士就观察到：“有识之士，咸以建设边疆为急务，调查研究之团体，鼓吹宣传之书刊，所在多有”，但多偏重于东北、西北，注意西南者鲜有。而至20世纪30年代末期，有论者则强调中国的西南由于主客观条件的阻挠，在未开化的名词下，长期为“沿海繁荣地带的人们所忽略而漠视”，时至抗战爆发后，才渐渐显露出重要性。这些观察与前述西南边疆在国民政府政治视野中的地位变化大体一致。在这一宏观场域之中，20世纪40年代，一批云南地方政、学界人士从国家建设的视域出发，组织或自发撰写了一批关于云南边疆开发的建议或计划方案，成为当时国人重视边疆问题的一个重要反映。

二、边疆开发与边疆政治、经济、文化之关系

1944年，时任云南省民政厅长的陆崇仁曾言：“云南为一边僻之省区，过去在政治、经济、文化诸方面，均不能与内地并肩前进。”换言之，云南之落后是因政治、经济、文化落后所致。1946年，《云南日报》发表社论，明确认为边疆地广人稀，对其开发“不能纯恃政治力量”，强调古代开发边疆就是因为不能注意经济、文化建设而劳师费财，英美列强经营边疆的成功则由于政治、经济双管齐下，指出：“开发边疆，应当配合‘政治建设’‘经济建设’‘文化建设’三方面，一齐着手。”这样的认识，事实上是近代以来国人关于边疆问题认识不断深化的反映。

晚清以来的中国知识体系，“大体按照西学模式重新组装，而条理的形式各异，或是完全新增”，“或是保留形式而改变内容”，而“在进化观念的笼罩下，国家的强弱与学术文化的优劣似成正比，各种学科都被视为造成列强强势的基因，因此西方的整体优势还是令趋新的学人将目光转向外部，寻求借助先进的外力来改变落后的固有”。边疆研究也处于这一形态之中，而国人对边疆问题重要性的认知伴随时代之演进不断提升，边疆开发建言就是在这一背景下发出的呼吁。20世纪40年代初兴起的边政学，是国人因关注边疆研究而在学科理论上的创建，其边政所指就主要是边疆地区的政治与社会事务，亦即通常所言的边疆政治、经济、文化等诸层面。陆崇仁所言及《云南日报》所论，正是其时边疆研究深化的重要反映，折射出他们的认知不仅是中国国家形势变化的反映，也是中国学术演进在具体问题上的表现。

（一）边疆开发以政治为中心

边疆开发应以政治为中心，是当时云南政、学界人士对此问题的基本认识。陆崇仁观察到中国历代政府对边疆的开发并非不积极，也都收到了“极大效果”，但近代以来“边疆反而日被遗弃，边民反而日被隔绝”，其主要原因系“政治之失常”。陆氏所谓的“政治之失常”，一是指历代边疆官员观念的错误，他们认为边民可欺、边财可取，导致边民失去对政府的信任；二是指国人惑于边地瘴毒之传说而不敢轻入边区，政府委任官吏亦仅能取材于下，致使边官无所作为、边政更无从建立。基于这一观察，陆氏认为欲建设边疆，首先必须健全边地政治；而欲推动边疆开发工作，“首须由负有行政责任之边地官员实行倡导”。陆氏的这一认识，早在两年之前就有表现，由其主持的云南省民政厅1942年拟具了《边地改革方案》，其中强调：“要开化边疆，须从政治着手，与经济的开发利用合并展开，以达到边疆内地□（字迹不清，引者）的目的。”而基于“政治为百务之动力，政令不行，则凡百建树均无从推动”的认知，当时，各种开发边疆的建言都相当重视边疆政治建设。为什么首先要重视边疆政治建设？边疆政治建设又应注意哪些内容呢？

仔细审视边疆地区的具体情况，是相关边疆开发方案中强调的内容之一。相关开发方案在考察边疆具体情况时，主要从边疆自然地理环境、边疆居民生活、边疆政治沿革等方面进行论述，在此基础上进一步从政治、经济及文化诸方面提出开发的具体实施方案。总体而论，各种建言中，重视边疆政治建设主要有国防、边疆地区行政落后等因素的思考。1942年的《边地改革方案》就强调，国防建设固以武力为基本，也是国家整个全局规划之一，地方当局固无力及此，但其中也含有不少环境因素的限制，背有赖于边疆行政官吏平素的考察与经营。1944年，《边疆行政人员手册》则从地缘政治的视角指出云南由南部的南利河下游起，经麻栗坡、河口、金平、江城、镇越，皆与法属越南接壤；而自车里、临江、南峤，经澜沧、腾龙延边各设治局，到江心坡、野人山、户拱一带，都与英属缅甸接壤。强调全省过半的沿边区域，“皆为国防交界地”。1946年，云南省民政厅工作人员杨履中发文称“为巩固边防，抚慰边胞计”，应加强边疆建设。而关于边疆地区行政落后方面，主要强调的是边疆土司制度。《边地改革方案》就认为，土司制度的存在使相关边疆地区成为一种特殊区域，使得在这类区域中通过设县或设治局来推行政府政令的行为，“实在不是可能收效的事”。1942年，时任云南省政府实施新县制第四区督导员的易忠教认为建水、石屏、蒙自等江外地区的土司专制严重，当地人民深受其害，而县政府又无力治理。《腾龙边区开发方案》中也强调土司制度的存在，“不仅破坏行政制度之统一，且使县政机构，不能健全建立”。时至1947年，云南省政府编写的《云南边疆概况》中仍强调腾龙边区地接英属缅甸，英国“煽惑本区土司将本区种族划为特别行政区”，以遂其侵略野心，警示“我政府若再置之不问，则本省边疆前途不堪设想矣”。同时，边疆地区官吏的良莠不齐也是造成边地行政落后的重要因素之一。《边地改革方案》中强调，自古以来为边官者，或是因为贬谪，故其到边地的目的，不外束身领罪，但等赦旨一到，即回原缺；或视“边疆为得薮”，视边民为鱼肉，在政府鞭长莫及的形势下，尽情榨取，使“边民对于官吏恨之刺骨，对政府亦何来好感”，严重影响政令之推行。受上述诸种复杂因素之影响，所谓“要巩固国防必须经营边疆，要经营边疆必须收拾边地民心，要收拾边地民心，便得从政治的设施上着手”的观念自然易于形成。

相对应的，时人关注的边疆政治建设的主要内容也侧重于边疆行政制度与国防。易忠教就认为边地官员应以最踏实而不避嫌怨的态度来向政府报告土司统治的弊端，使政府明白当地的真实情况来采取切实措施以避免危害，而其中以“行政”和“军备”方面最为重要。陆崇仁也强调，“本省边区辽阔，政治上亟待改进之点甚多，而行政人员可因时因地而倡导举办之事亦复不少”，间接强调了边疆行政的重要性。如果他们的观点尚属于概述性的倡导，而《边地改革方案》对边疆行政革新的论述则更为具体。《边地改革方案》认为对边疆行政的革新十分重要，而因为边疆地方官吏在边疆行政中居于主导地位，故对边疆地方官吏工作的重点进行了规划。方案认为边地官吏应从建立政府威信、“以同化代替高压”、开发边疆经济、加强国防建设等四个方面展开工作。其一，建立政府威信，实际上就是建立边疆官吏的威信，边疆行政官吏如能取得人民的信任，则政府在边疆中的威望，也因之而确立。边疆官吏要得到边疆人民的拥戴，应从“廉”、“信”、“实”入手：边民之所以怨官，是由于边官的贪鄙压榨，若边官廉洁自持，则“自必观感一新”，取得边民信任，此即“廉”。边疆社会环境简单，民众习性朴直真率，“边官能不失信于边民，政府威信，当可因之而建立”，此即“信”。“边疆事业，贵实际而不重虚文”，边疆民众希望政府所做的是其每有举措必能使人民受到实惠，如果边疆官吏能从根本出发，“实际为边民工作”、“实地干，彻底干，不敷衍，不粉饰”，则必得边民之信仰，此即“实”，这是在边疆工作的首要信条。通过在上述方面积极努力，如能“转移边民信仰土司、信仰教士之心境，而来信仰官吏与政府”，则“边疆政治之效果，已过大矣！”其二，国防建设，应从以下方面入手：（1）调查沿边山川河流地理险要，以供建设国防武力的参考。（2）增加地方粮食生产，修筑地方道路，俾供军事之需用。（3）加强边民对国家民族之认识，在国防上是基本的措施。（4）顺应边民个性以训练国防。《边疆行政人员手册》中的相关建设内容大致与《边地改革方案》相同，但在一些具体词句的使用上则更为客观与准确，如《边地改革方案》中的“以同化代替高压”被改为“开化边民智能”。《腾龙边区开发方案》中，认为腾龙边区的土司制度尚存、未正式成立县区、设治局未掌握行政实权，建议行政改革应从废除土司、废除设治局而成立县政府、实行保甲制度、禁政（罂粟）、选举自治、民团与警卫建设、行政官吏的选举与训练等方面入手，使边疆地区“走上同于一般内地行政之常态”。国防建设则强调应从以下方面入手：（1）调整界务及整理插花地与飞来村；（2）建立国防军；（3）沿边建关隘、兵营、堡碉；（4）外人入境须领取护照。上述建议是抗战时期关于边疆政治建设方面颇具代表的认识，但在抗战结束后，由于客观形势的变化，关于边疆政治建设的认识略有调整。

日本的全面侵华，增强了国人对边疆问题的关注，但客观而论，其间关于边疆政治建设的建言，巩固国防的“急就章”色彩较为突出，常态社会形势中的国家治理色彩相对较轻；抗战胜利后，边疆行政与国防建设虽仍是强调的主要内容，然国家治理的色彩更为浓厚。1946年4月27日《中央日报》发表了《云南边疆建设之急务》的社论，就强调边疆多个地方都存在社会不安定因素，而因抗战胜利后人口流动、社会变迁、物价起落、匪患滋扰诸因素之影响，这些不安定因素不仅未能消除，而且日益加深，故安定边疆局势“实为建国大业后顾之忧”。这一表述中，国家治理层面的考量更加明显。1946年10月14日《云南日报》发表的社论更明确指出，抗战期间由于战局影响，政府关于包括云南在内的西南边疆的开发努力，“大部限于军事需要”，而对于政治、文化、经济、教育诸方面，“实犹有待于今后的努力”。其实，之前《云南日报》在9月14日发表的社论就已经强调：“在行政上我们认为现代政治，在增进人民生活幸福，政治计划，应以此为唯一核心，积极方面，改善人民生活，消极方面，减少人民痛苦，此层最宜注意”，其现代国家治理层面的思考十分明显。上述内容，都清晰地表现出抗战胜利后时人关于边疆政治建设的思考，民族危机形态下应急性的色彩相对淡化，而国家治理的意识更加明显。胡庆钧称“时代的演进，民族主义的弘扬，使今日的边疆工作另外具备一种新的意义”，正是这一形态转变的另外一种方式的表述。

（二）边疆文化与经济是开发边疆的两大基础工作

边疆政治、经济、文化建设是边疆开发的三大重心，那么三者又是怎样的关系呢？于此，《边地改革方案》中作出了明确表述：边疆政治是开发的中心，而“同化边地住民，开发边疆经济，”则是开发边疆的两大基础工作。此处的“同化边地住民”，就是《边疆行政人员手册》中的“开化边民智能”。以“开化”取代“同化”，表现了时人在知识与理论、对边疆民族客观现实认知的深化与提升，而“开化边民智能”的主旨就是强调要重视边疆文化建设。

《边地改革方案》总结认为历代治边能有所成效者，其政策大都是“抚慰招化”，假若实行“征伐政策”，其结果“仅只是暂时的屈服”，最终必然“更为叛乱”；指出“治边民非可以高压政策收效”，应“攻心为上”；强调“今日治边，实应以同化政策，代替高压政策”。该方案强调，所谓的“同化”并非“灭人文化以为我奴之谓”，而是“推进其文化，使与同内地住民，生活于同一水准之上”，从而消除边地与内地之界限。换言之，就是提高边疆各族人民的文化水平及生活水平。为什么要重视边疆文化建设？这缘于“边区生活的简陋及社会组织之单纯，实为文化水准低落之表现”之故。边疆文化建设，应从提高文化水准、改进生活方式、统一语言文字、保存固有美德、提倡汉夷通婚等方面入手。首先，因为“教育为提高文化之基本工作”，故边疆文化建设应以教育为主。边疆官吏在实行教育政策时，应主要注意以下方面：（1）启迪边民，给予正确的思想指导。（2）教育应与生活发生实际联系，强调“若不知边民生活情况，而强迫人民读书，致妨碍其生产之作，或所教者与边民生活毫不发生关系，致而学无所应用，皆可致教育于彻底之失败”。（3）对边疆民众原有的文化体系与宗教信仰，只能以“诱导”或“实证”的方法去改进，不能与之直接发生冲突。其次，边地人民生活方式亟待改进之处甚多，主要应从生产技术、食物方式、住宅卫生、日常卫生、劳力保护、医药卫生等方面入手。对于上述方面，“边民亦非不自知其生活之低落，但大多欲改进无由，政府倘略加倡导辅助，边民自乐于前驱”。再次，由于语言文字的不统一，遂产生了不利于国家民族之团结、边疆住民情感之隔阂、妨碍政令之推行等主要弊端，故应使“整个人民于国语国文统治下”。复次，边疆民众的许多生活习性并非全部落后，例如勤劳、诚朴、强健等美德，均应力为保存。还有，边疆少数民族与汉族互相通婚，既可以消除“汉夷过去之误解”，也可以调和内地与边地不同的生活方式，而语言文字的歧义亦可因通婚而达到统一之目的。上述五大方面，是“开化边民之基本要道”。同时，地方官员在具体实施过程中，应把握两个基本原则，即：（1）改革之道不可违逆边民习性，应顺其生活环境、宗教习惯以“诱导”；（2）任何改革均应针对边民生活，使其能深得实惠，而不能危及边民生活。

作为开发边疆的两大基础工作之一的边疆经济开发，《边地改革方案》认为边疆经济开发的要图应从以下方面入手：首先，交通方面。强调交通建设是经济活动的枢纽，但交通建设关乎整个省府甚至国家政略，以一县或设治局的力量似无建设之可能，建议各边疆地方应发动当地力量积极兴筑公路，使各县之间互相衔接，彼此便可成为直达腹地的大道。其次，消灭瘴疠（所谓瘴疠，是指热带性疟疾）。指出瘴疠是开发边疆的大敌，若不从根本消灭，则一切边疆建设都将受阻。还有，就是移民屯垦、开发矿产、倡导种植及畜牧、成立合作金库等内容。方案强调上述方面，边疆各县局都可以根据自身环境而逐渐举办，但基本原则是每一项举措都必须有利于边民。

陆崇仁在1944年曾言：一般认为边疆区域会阻碍进步，但倘若放大眼光进行观察，边疆区域不仅不足以成为进步的障碍，反而因其土地肥沃、产物丰饶、蕴藏富厚、民情朴质等条件，可以“造成本省前途无限量之光明”，而且不仅可以“造成本省之繁荣”，还可以“直接福国而利民”，开发边疆对于国家与边民都十分重要。或基于此类认识，云南省民政厅对云南边疆开发较为重视，在1943年即以促进边疆开发为由，成立了“云南边疆行政设计委员会。”云南边疆行政设计委员会的主要任务是网罗专门人才以拟定开发方案，作为政府开发边疆的参考。委员会的研究人员将云南边疆分为思普边区、缅宁（临沧）边区、大小凉山边区、中（甸）维（西）德（钦）边区和腾龙边区，拟写了《大小凉山开发方案》《腾龙边区开发方案》《思普沿边开发方案》等开发方案，同时相关人员还撰写了《边疆行政人员手册》《云南全省边民分布册》等涉及云南边疆开发问题的论著。根据具体区域的自然环境、气候、民族分布、宗教习俗等的不同，这些开发方案在具体内容上略有一些差别，但其指导开发的基本原则与思路却是一致。例如《腾龙边区开发方案》中就强调：“本方案包括方面虽广，惟统括言之，实仅政治、经济、文化三大项目，其不属于此三大项目者，皆可目之为完成此三大项目之桥梁也”。其实施基本原则主要如下：（1）方案中各项内容互有关联，应统筹并进、相互辅持；（2）政治、经济、文化的关系方面，“教育文化为开化边疆之基本大业，政治建设则为开发边疆之原动力，经济事业即为推进上两项事业之燃料”；（3）边疆经济的开发，应以改进民生及地方生产为原则；（4）应增强边民对政府的观感，任何事业之建设，应不增加人民的经济负担，不妨碍人民的正常生活，不与边地民情风俗相抵制。《思普沿边开发方案》中的开发思路与原则，基本上也与此相同。

抗战胜利后，边疆地区的经济、文化建设仍是云南省政、学界人士开发边疆建言中的重要内容，并且与前述边疆政治建设进程的演变相似，在国家治理层面上的考虑更多。胡庆均就强调抗战后的边疆建设仍应积极推进政治、文化、经济三大建设，具体措施就是改革边疆文教、培植边地人才、澄清吏治、提高边民生活水准等，但“各省政府应当根据当地特殊情况，参考政府的决策，因地划宜以寻求问题的合理解决”；其间虽也谈到边疆的国防意义等问题，然基本置于一种国家治理的视角进行思考。其间，云南省民政厅为进一步开发边疆，继续主持设计了一些边区开发方案，例如《滇康边区盘夷实况及其治理方案（1946）》《滇西南镇沧边区开发方案（1946）》《云南边区建设人才培养方案（1946年）》《边区建设事业三年计划（1946）》《思普边区移民办法（1946）》等。1949年，云南省民政厅拟写的《边情纪要》中更明确地指出：“现值抗战胜利之后从事建国之时机，对于澜沧天然之利源（矿产）实应从速提前开发，以固边陲而裕民生，则幸甚矣！”其实，《云南日报》早在1946 年10月14日发表的社论中就明确指出：开发边疆，应由中央政府以国家的力量负责办理，“省政府只能负向导协助的责任”，希望中央政府从国家治理的层面对边疆问题进行长远思考。上述建言或言论，正是抗战胜利后国人及政府边疆开发思维转变的直接表述。

三、“边疆问题是整个国家问题”：云南边疆开发建言的历史内涵

20世纪40年代云南政、学界人士关于边疆开发的建言，既是国民政府时期国人对边疆问题认知逐步深化的结果与表现，也是此一时期复杂时局变迁的折射。“九一八事变”后，国人“群集中视线于边疆问题，为亡羊补牢之谋”，认为“开发西北的政策，成了中国今日民族复兴，救亡图存的唯一出路”；甚至“现在举国心理，咸以开发西北为首要”，甚至有政治人物号召“救西北就是救中国，望有力的、有钱的、有学的都向西北去”。在边疆诸区域中，西北最为国人所关注，大势之影响是其中的关键因素。在“九一八事变”之后，蒋介石因闻国联对日本态度软，决定“与之（指日本）决战，以定最后之存亡，与其不战而亡，不如战而亡，以存我中华民族之人格，故决心移首都于西北，集中主力于陇海路也”。而由于“国难问题益趋严重”，国民政府中央一度迁至洛阳办公，并在洛阳召开了国民党四届二中全会，正式决定以“洛阳为行都、以长安为西京”。蒋介石及国民党的这一决策，是经过复杂的政治考量而确定的，中原大战后，冯玉祥在西北的势力基本被消解，西北诸省各地方实力派虽然存在，但实力均较弱，并不对国民党中央权威构成直接威胁；“九一八事变”后，华北直接处于日本威胁之下，而东南一带易攻难守，其时蒋介石正与两广关系紧张；西南川滇诸省虽奉国民党为正朔，然国民政府并无力管控地方政局；而西北的新疆虽亦面临苏联威胁，但与日本直接占领东北、步步进逼相较而言，西北诸省地域广阔、易守难攻，并且经营基地又可抵御苏联对新疆及外蒙的攻势。于是，基于诸多复杂因素之思考，蒋介石形成了“西北实为我政府第二根据地。万一首都沦陷，即当迁于洛阳，将来平时亦以洛阳与西安为备都也”的认识。其后，国民党相继出台了诸多关于西北开发的决议，戴季陶、宋子文、蒋介石等国民党高层政要亦先后赴西北考察。正如时人当时所论：“现在开发西北的剧本，已经在播音台上一幕一幕地在放送。学术团体的组织，个人及社团实地的考察，以及在朝硕彦或在野名流，均日在报章杂志，各抒其鸿文谠论，以备政府之咨询采纳。”显然，其时的西南边疆并不为政府及国人所重视，所以才有论者呼吁“见兔方始顾犬，得鱼何能忘筌，在此开发西北问题很起劲的当儿，我们为着中国边疆整个的打算，不得不虑及西南”。当然，上述重视西北边疆的场景虽然为一时之热潮，但政治形势的演变也使西南边疆的景况逐渐变化。1933年，蒋介石曾认为“大战未起之前，如何掩护准备，使敌不加注意，其惟经营西北与四川”；之后，伴随1935年前后国民党对川滇黔之控制有所增强，决定设陪都于重庆，西南边疆在政府及国人视野中明显提升。江应睴在1948年曾言：“自国民政府有边疆政策以来，毋庸讳言的，其注视的重心，是在西北而不在西南，……自抗战以后政府西迁，西南边疆及西南边民的实况，始渐为执政诸公所明了。”这一评述正是西南边疆问题与国家政局相互影响的扼要总结。

云南边疆问题的转承起伏，与西南边疆问题的复杂历史变化基本一致。1934年，陈碧笙在其《一个理想的移民地——云南普思沿边》中就称：“要保中国，先保西南；要保西南，先保云南；要保云南，先保滇边”。号召人们关注云南，然其自身也承认该论“在当时也未能引起人们的注意”。然而，在抗战爆发后，时人对云南建设问题的关注有了明显变化：云南是“建设根据地的根据地”，并且由于它资源丰富、“在地势上足以控制长江和西江的上游，比较感觉不到敌人的威胁”、“西南各省的物资必定要经过云南，才能够找到安全而便捷的出海口”等原因，在西南边疆诸省的建设中居于重要地位。云南本土学者方国瑜后来也回忆称：“自一九三七年抗日军兴，内地大学及研究所有播迁至西南，加强抗战大后方，各地学人多来集昆明，尚论边政。”上述所论，正是20世纪40年代云南边疆开发建言兴起的复杂经纬的直接表现。陈碧笙在1939年所言：“建设大云南的工作，应该是百年性的，而不是一时性的；应该是永久性的，而不是投机性的。在战事进行当中，我们要建设大云南，在战事结束以后，我们更要继续不断的建设大云南。”此语正提前预验了抗战胜利前后关于云南边疆开发建言从“国防建设”视野向“国家治理”视野转变。1902年，梁启超曾谓“学术思想与历史上之大势，其关系常密切”。20世纪40年代云南政、学界人士关于边疆开发的相关建言，可谓与梁氏之观点不谋而合。

杨联皗观察古代中国的“世界秩序”时认为：“中国的世界秩序常被描绘为一个以中国为中心的等级体系。从理论上说，这个体系至少有三方面的层级：中国是内部的、宏大的、高高在上的，而蛮夷是外部的、渺小的和低下的”；并强调这一多面相的以中国为中心的世界秩序，在不同的时间，是由许多真假程序不同的甚至“子虚乌有的‘事实’构建的一个神话”。这一观察，事实上强调的是中国古代以夷夏观念为主导的文化疆域思维。在夷夏观念为主导的文化疆域视野下，并不意味着“中国和邻邦或藩属之间没有疆界”，但“文化疆界和政治疆界无须一致”。有西方学者亦观察到，自秦汉以后，以“共同的书面语、经典著作、官僚机构的传统、共同的历史、全国范围的教育制度、在政治和社会的层次主宰精英行为的价值观”等为特征的共同文化，使周边少数民族进入中原后，不得不放弃自身的传统、文化、语言，采用“中国精湛的政治制度”来治理中国。梁启超在民国强调所谓中国古代“国者绝无界限，惟以文化所被为推移”，其意旨与西方学者的观察相接近。在王朝国家的文化疆域思维下，边疆区域一直处于不断变动或调整的不稳定状态，与近代以降世界上“民族国家逐渐成为主导的地缘政治形式，成为地缘政治中的实体。它们之间为争夺土地、人口等资源进行长期争战，从而引起各国领土和疆界的起伏变化”的形态形成了显著差异。西方工业革命后，列强以其“优越的科学机械之势力，民族国家之组织”而不断侵逼中国，晚清开始了新旧社会的转变过程。在这样的社会政治转型场景下，边疆在国家政治视野中逐步开始了变化。郑观应观察到：“譬之人身，京师腹心也，边塞则手足、皮毛、肌理也。善养身者，卫其手足，护其皮毛，固其肌理，偶有燥湿风寒，不能乘隙而入，则根本益固，神气益完。否则外感纷乘，四肢不保，一举一动，皆蹈危机，腹心虽存，岂有生理？此边防措置所以不可疏也。”充分强调了边疆在国家安全中的重要性。然任何原有思维认知的转变，都是一个缓慢及矛盾的过程，传统文化疆域思维虽在晚清渐有更张，但殊非一时或短期即可改观之事，而此种转变亦尚限于部分精英人物，并非社会之普遍心理。时至民国，尤其在20世纪30年代之后，受时局及西方学理影响之结果，边疆问题在国家视野才有更加明显的变化。云南边疆开发建言就是这一变化过程的重要表现内容之一。

陆崇仁曾言：“经此次抗战之教训，国人始醒觉于边疆之亟待开发、边民之亟待同化。总裁于《中国之命运》曾云：‘在中国领域之内，各宗族的习惯，各区域的生活，互有不同，然而合各宗族的习惯以构成中国之民族文化，合成各区域的生活以构成中国的民族生存。’又曰：‘就民族长成的历史来说，中华民族是多数宗族整合而成，整合的动力是文化而不是武力，整合的方法是同化而不是征服。’此已明白指出边疆人民之重要性及开发边疆之中心原则。”陆氏还强调在其云南省民政厅厅长任内，将确定开发边疆为“今后七大施政纲领之一”；而成立边疆行政设计委员会的目的，是为了延揽专门人才，一方面既从事调查工作，另一方面也储备有志边疆事业的人才，“以备时机许可时，即入边实地工作”。陆氏此言，表现了前述云南省民政厅及以其为中心的人员所撰写的边疆开发建言产生的直接因素实源于抗日战争爆发后的国家与民族危机，相关开发建言的基本原则亦以当时国民政府的基调为主，折射出这一时期的边疆开发建言是国家形势的重要内容。亦正因为如此，关于云南边疆开发的建言，才有了前述从“国防视野”到“国家治理”视野的转变历程。当然，客观而论，“国家治理”的内在含义自然包括“国防视野”，这一“细微”的转变，事实上是国人对边疆的认识更为综合与深化的自然结果。

如果晚清文献中从“天朝”概念到“中国”概念的使用，是中国内部自身建设现代民族国家的开始；到南京国民政府时期，现代意义上的国家观念已经基本确立，国家主权与领土意识更加明确，国人对边疆内涵之认识已基本奠定，边疆成为民族国家构筑中的重要元素，其离失或变化是影响民族国家构筑的关键性要素，并且也是近代民族国家构筑进程最直观的表现内容。因此，国民政府时期已经有论者明确强调边疆问题“就是中国的存亡问题”。基于这样的思维，国人对边疆问题十分重视，所以才有西北开发、西南开发诸多言论的出现。前述之主要内容正是这一历史内涵的表现。1946年，《云南日报》曾发表社论，内称“边疆问题是省政问题，其实还是整个国家问题”。这一评论深刻地洞悉了边疆问题的重要与复杂性，所言边疆问题是国家问题的反映，深刻揭示了近代中国社会政治演变的复杂形态。陆崇仁曾称通过积极开发边疆，可使“边疆不致再成为问题，是岂本省之光荣，实亦国家之福利也”。此语正道出了20世纪40年代云南政、学界人士关于边疆开发的诸多建言与当时国家大势内在的密切关系，反映了边疆问题在近代民族国家建设中举足轻重地位的历史内涵。