肖涛

（河北省委党校，河北石家庄 050061）

试论平乡县农村产权改革对农村发展的影响

肖涛

（河北省委党校，河北石家庄 050061）

平乡县隶属河北省邢台市，位于邢台市中南部，是国家级扶贫开发重点县，农业人口28万，农村土地面积约42万亩。随着近年来城市化进程逐步加快，农村土地、人力资源不能充分利用，阻碍了农村经济发展。2012年10月,平乡县被确定为河北省农村产权制度改革试点县。通过调查平乡县在农村产权制度改革中的做法，反映平乡县农村产权改革取得成果、改革对平乡农村发展带来的影响及改革中产生的问题。

农村产权改革；发展；平乡县

作为全省首批14个农村产权制度改革试点县之一，平乡县紧紧抓住千载难逢的机遇，积极探索推进。在平乡县农村一场以确权颁证为基础、产权交易为核心、配套为保障的农村产权制度改革正在紧张有序地铺开。经过两年多的改革探索，平乡农村尝到了改革带来的红利，农民不仅被赋予更多财产权利，相信不久的将来，大量的资源要素也将在一个更大的市场中进行多种方式的平等交换，使改革的成果惠及千家万户。

一、平乡县农村产权制度改革做法

通过访谈、查看资料和实地查看方式，平乡县农村产权改革主要按照“试点村先行先试，带动整县推进”的模式，通过“四个探索”，在农村土地承包经营权改革上取得阶段性成效。

（一）探索以农村土地确权为突破口的改革路径。土地确权是改革的基础，只有把农村产权界定清楚，对农村产权登记造册颁证，才能进行下一步流转。农村产权流转是改革的核心，土地经营权流转是规模经营、发展现代农业的有效途径，符合现代发展要求，符合农民的现实愿望，便于实施和操作。由于几十年来国家没有提供普遍、连续、权威的产权确认与颁证服务，再加上村组一级的人口、土地和房屋等财产关系变动颇多，并没有系统、连续、可靠的财产变动的文本记录，造成大量历史遗留问题，因此通过试点先行，找到样本。平乡县农村产权制度改革首先从确权入手，把确权的重点放在了土地承包经营权上。农村土地承包经营权登记要求以图的形式明确地理空间位置，确权登记要求实地踏勘，要动用大量人力、物力和财力，需要相当多的一次性成本投入。作为欠发达经济地区，平乡县探索了土地承包经营权确权低成本路径，以降低确权的费用，为农村其他产权的流转交易积累经验，探索了方法。

（二）探索形成“三个更高一层”工作机制。一是在工作推进机构设置上规格更高一层，成立了由县委书记任组长、县直34个部门为成员，人大、政协全面参与的全县深化农村制度改革工作领导小组（简称农改领导小组）。二是在政策宣传上更细一步，由县政府先行对干部进行政策培训，然后按照网格化模式将全县253个村的宣传任务落实到人，确保做到改革政策宣传到村、知晓到户。三是在工作推进机制上更强一度，建立了联席、指导、调度、督导、矛盾纠纷调处和考核验收六项制度，确保改革顺利推进。

（三）探索建立了确权登记技术人员队伍。围绕低成本确权目标，平乡县培训建立了自己的确权登记技术人员队伍，使用利用“二调数据”和采用高精度实测设备进行现场测量两种技术开展外业测量工作。成熟的模式、清晰的规范、较高的效率使确权成本已降至25元左右/亩，其中村级7元/亩，乡级5元/亩，县级13元/亩。

（四）探索完善平乡县配套政策，助力土地规模流转。一是在平台建设上，该县按照“政府搭台、群众唱戏”的要求，印发了《关于加强完善农村土地承包经营权流转交易中心建设的实施意见》，投资20余万元对县级农村土地流转交易中心、乡镇土地流转服务站、村流转服务点等“三个平台”进行了重新完善规范。二是推进农村土地产权抵押融资。县农村改革工作办公室牵头组织邢台银行积极探索，制发了《平乡县农村产权抵押贷款试点工作的意见》，成立了国有独资的平乡县强农投资有限责任公司，设立农村产权抵贷风险补偿基金，为农村产权抵押贷款提供服务。三是建立健全规避抵贷风险再流转机制。由平乡县京秋农业发展投资有限公司作为中介服务公司，与有信用协议产业链接的家庭农场等经营主体和农户提供担保并对农交中心处置的产权及时进行再流转（或托管），确保抵贷出现风险农村产权能够及时再流转、及时变现，消除金融部门顾虑。

二、农村产权制度改革给平乡县农村带来的影响

平乡的农村改革，取得了显著成效，迈开了现代农业发展新步伐。

一是土地确权取得较大进展。到2013年7月，平乡全县有37个村完成或基本完成确权，登记亩数71045亩，户数10242户，颁发农村土地承包经营权证910本。

二是农村土地流转发展强劲。平乡县已基本建成农村产权交易中心，2013年新增土地流转面积2万余亩，流转面积达到8.42万亩，占耕地总面积的19.9%。

三是经营主体发展快速。目前，平乡县注册家庭农场4家，注册登记的合作社总数达到310家。四是探索形成了操作性和指导性较强的“平乡模式”。共出台制定了《土地承包经营权确权登记4阶段9步骤工作法》、《土地承包经营权登记工作30问》、《土地承包经营权4大类24小类具体问题处理指导意见》及“土地信息摸底先公示，登记簿、地籍图同公示同签字”等。

四是得到社会各界关注和各级领导的支持。2013年7月，全省农村产权制度改革试点座谈会在平乡召开，与会领导对平乡县的工作给予了高度评价，平乡县的改革经验为全省工作提供了借鉴。2014年，平乡县又被确定为全省唯一的农村土地承包经营权登记全县推进试点。

五是改革得到群众认可。群众对土地承包经营权改革工作的内容、目的有了比较清楚的认识，在如今整县推进的过程中，工作推进较顺利。尤其是产业集聚区的村，群众思想比较解放，改革工作推进较快。随着土地承包经营权证发到群众手中，群众对土地的传统想法有了很大改变，以前错误地认为改革就是国家在收回土地不让耕种了，现在明白这项改革其实是在农民自愿的基础上，推广大规模种植，进一步提高农民收入，丰富群众的财产权。农民在收取租金的基础上，还可以受雇于承包人下地干活或者进城务工，但土地承包经营权却一直是自己的。

三、平乡县农村产权制度改革存在问题

（一）改革面临现行政策和法律法规的制约

比如，我国担保法第37条明确规定，耕地、宅基地的土地使用权不得抵押。金融机构也没有把土地承包经营权、农村房屋、土地附属设施、高效农作物等纳入担保物范围。而国务院办公厅文件（国办发〔2014〕17号开展农村土地承包经营权抵押贷款试点）中提到，要创新农村抵（质）押担保方式，制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。这些政策与现行法律法规存在矛盾，能否落到实处，群众心存疑虑，导致试点地区在开展农村抵贷工作时底气不足，开创性不大。

（二）改革中的难点问题缺乏明确政策依据

在土地承包经营权确权过程中，有的二轮承包土地信息确认困难。比如，二轮承包土地信息缺失和小地名等信息不一致、现有承包户主与二轮承包户主变化较大均无权威书面依据、五保户死后的土地承包经营权确认、耕地上已有自住房、自开荒地等确认难点问题如何解决，没有法律政策可供遵循。建议国家认真研究成功试点地区经验做法，适时出台相关政策。

（三）上级给予改革的资金不够

平乡县作为国家级贫困县，由于县财政收入少，无论组织发动、实地勘界、登记，还是确权发证，改革资金明显不足，制约了改革进程。

（四）土地流转管理缺位

土地流转是新生事物，平乡县政府虽然完善了土地流转县、乡、村三级平台，但土地流转市场不完善，存在自行流转多、报批备案少，口头协议多、书面协议少，约定不明多、约定明确少，书面协议内容不规范的多、规范的少等现象，很可能导致流转双方的权益得不到有效保障，极易引发土地纠纷。

四、对于农村产权制度改革的建议

一是建议国家层面或省政府层面及时出台相关政策助力农村产权制度改革。结合试点地区成功的经验做法，充分考虑改革的实用性，对农村改革中涉及的法律和政策问题进行系统的研究，将改革中行之有效的做法上升为法律政策层面全面推行，对改革中的疑难问题明确政策依据，扫除改革政策障碍。比如出台有关惠农融资保险政策，将农村土地承包、高效农作物、农业设施纳入抵押担保范围，出台新的涉农险种。

二是建议加大改革专项资金补贴力度。尤其对于国家级贫困县应给予县级奖补资金支持。农村产权改革涉及到千千万万农户，需要投入大量的人力、物力、财力，没有可靠的资金保障，工作难以进展。上级应加大对试点县财政投入，确保改革顺利开展。

三是建议加大规范农村土地市场力度。加大对非法农民专业合作社的整治力度，净化农村金融环境；规范土地流转行为，正确引导土地规模流转，促进农村要素活起来。

四是建议国家、省市政府加大农村土地流转宣传力度。国家层面的宣传政策比县级政府的宣传政策效果要好得多，也最权威。群众是农村产权制度改革的重要参与群体，群众参与的主动性高低关系着改革的进度和难度。只有群众真正了解了土地流转的政策和好处，群众才会愿意参与土地流转，才会放心让土地流转，土地交易市场才会“红火”。

五是加大省市专业培训支持力度。农村产权改革工作涉及政策、法律、制度等多种层面，试点县对省市领导及专家在人员培训等方面的支持帮助是十分渴求的。在平乡县改革过程中，省市各有关部门也多次调研指导，帮助解决了很多实际问题和难题。这种“上面拉车，下面推车”的方式，也为这项工作的顺利推进注入了新的动力。

六是创新思维，众志成城。只有想的大，才能干的大。改革工作任务重、难度高、压力大，必须解放思想，创新工作机制。既要学习借鉴其他地区的先进经验和做法，拿来为我所用；又要结合自身实际，对改革中遇到的各类新情况、新问题，用创新的方式方法“对症下药”方能“药到病除”。只有解放了思想，才能在农村改革这条大路上阔步前行。

F301.2

A

1672-4658(2015)04-0010-03

2015-09-11

肖 涛（1973-），男，河北平乡县人.平乡县中华路街道办事处党工委书记，中共河北省委党校在职研究生.