何士青，王腾飞



论民生保障与法治建设

何士青，王腾飞

（华中科技大学法学院，湖北武汉 430074）

民生保障和改善是当今中国社会建设的重要课题，它所需要的物质生活资料、社会公平基础、稳定社会秩序都有赖于法治提供；法治是实现民生保障和改善的良方，它以民权方式保障和促进民生、确保政府权力围绕民生保障和改善而运行、预防和打击危害民生、侵害民权的行为。经过多年的努力，我国法治建设成就显著，但仍存在一定问题。解决这些问题，加强民生法治建设是全面推进依法治国的重要内容，需要从坚持以人为本的法治理念、完善民生法治体系、坚持和改善党的领导等方面作出努力。

民生；民权；法治

保障和改善民生、让人民群众活得有尊严，是我们党和政府一切工作的出发点，是社会主义现代化建设的根本目的。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久。”如何保障和改善民生？人们见仁见智。在笔者看来，保障和改善民生是一项系统工程，需要推进经济建设、社会建设，也需要加强法治建设。只有加强法治建设，保障和改善民生才能获得强有力的制度保障。

一、民生保障及其对法治的诉求

民生具有极为丰富的内涵，在广义上，可以延伸到经济、社会、政治、文化等领域；在狭义上，它是指民众的基本生活状态、发展机会、发展能力和权益保护的状况。一般而言，民生是指公民的生计和生活，它以公民的经济和社会生活为核心，以公民的劳动就业、分配收入、社会保障为基本内容。民生问题极为重要，“民为邦本，本固邦宁”，民生保障和改善是社会和谐稳定、国家长治久安的根本保证。在当今中国，民生问题的重要意义已为各界所共识，而如何保障和改善民生成为社会建设的难点所在。有学者建议：加快转变经济发展方式以提高经济增长质量、坚持社会主义市场经济体制的改革方向和对外开放的基本国策、深化收入分配制度改革以实现共同富裕。笔者认为，这些措施是必要的，但如果缺乏法治保障则是难以取得长久实效的，“改善民生的具体措施若不能制度化、程序化与法治化，谁也难以保障改善民生的措施不会被抛弃，不会异化为小部分人谋利工具”。民生对法治存在着依赖关系，法治为民生保障和改善所必需。

第一，民生保障和改善所需要的物质生活资料有赖于法治提供。人首先是作为有生命的自然物而存在的，维持生命导致了人对食物、衣服、住所等物质生活资料的需要。马克思指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。”物质生活资料是民生保障和改善的最基本条件，而人们对物质生活资料的获得与社会的生产、分配和交换相联系，归根到底取决于人们受接受的教育、就业的情况、劳动报酬的高度以及社会保障的状况。毫无疑问，保障和改善民生，需要法治构建良好的经济制度以促进生产力发展，更需要法治构建良好的权利制度以保障接受良好的教育、实现充分的就业、获得合理的劳动报酬、在失去劳动能力或工作机会的时候获得社会帮助。

第二，民生保障和改善所需要的社会公平基础需要法治夯实。邓小平曾指出：“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。我们坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷。”同样，两级分化也不是社会主义，社会主义的本质就是要消灭两级分化、实现共同富裕。因此，保障和改善民生既要大力发展经济、将“蛋糕”做大，又要构建合理的制度、公平分配“蛋糕”。为此，法治所具有的平等、公平、正义等价值使它成为保障和改善民生的必然选择，使它成为全体人民共享改革成果、实现共同富裕的必由之路。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”

第三，民生保障和改善需要的稳定社会秩序需要法治营造。社会秩序是社会运行中存在着的某种程度的稳定性、确定性和连续性，它是社会存在和发展的基础，也是保障和改善民生的条件。失去了社会秩序，人们的生存尚且艰难，更不是自由而全面发展。历史经验表明，凡是在人类建立了社会组织的地方，大到一个国家，小到一个家庭，都致力于维护稳定的社会秩序。人类建立和维护社会秩序的方式有许多，如道德、纪律、宗教、禁忌、风俗、习惯、法治等等，其中最主要的、最根本、最有效的方式是法治。美国法学家庞德言：“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效的工具。”当前，我国改革向纵深发展，社会矛盾纷繁复杂、群体性事件时有发生。这种时代背景下，法治的地位更加突出，法治的作用更加重大。

二、法治及其对民生保障的功能

尽管法治是一个“不能随便定义的概念”，但经过无数学者的探讨，其基本含义已经明晰。就形式而言，法治是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”；就实质来说，法治是国家政权掌握者按照民主原则把国家事务法律化、制度化，通过法律组织和运行国家权力以保障和实现公民权利、保持稳定秩序和促进社会发展的治理国家基本方略。中国共产党的执政地位、国家权力属于人民的政治制度，使得中国法治具有鲜明的中国特色，即：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”依法治国不仅是保障党的执政地位、实现国家长治久安的举措，而且是保障和改善民生的良方。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”

第一，法治保障公民的基本权利。“民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但其实质，则是一个典型的权利问题。”法治的根本价值在于保障和改善民生、使人民群众过上幸福生活，这一根本价值是以民权方式实现的。民权即法律所确认和保障的公民权利，它是与公民利益的法律表现。美国法学家麦考密克认为：“赋予权利规则的本质特征的，就是这些规则将保护或增进个人利益或财产作为其具体目标。”民权是一个有多方面构成的复杂有机系统，生存权和发展权是这一体系的基础。中国是一个发展中国家，人口众多，生产力相对落后且发展不平衡。生存权和发展权的基础地位以及中国的国情，“决定了在中国生存权和发展权是最基本、最重要的人权。不首先解决温饱问题，其他一切权利都难以实现”。法治保障公民的基本权利，尤其是对公民的经济权保障，包括就业权、劳动报酬权、休息权、物质帮助权等方面的保障，对保障和改善民生的意义重大。

第二，法治确保政府权力围绕民生保障和改善而运行。国家权力属于人民，政府权力来源于人民的授予，政府权力必须以保障和改善民生为根本目的。但是，不受限制的权力是肆无忌惮的，而权力滥用必然侵害公民权利，从而背离其应有的根本目的。法治是遏制政府权力的最有效方式，首先，通过构建人民主权制度，将政府权力置于人民的掌控中，使保障和改善民生的价值法则在向政治法则和程序规则转化的过程中不出现偏差；其次，规定政府权力行使的原则、方式与程序，并将这些规定贯彻到实际中，使政府权力“既是受动的又是能动进取的——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”，从而保证政府权力沿着保障和改善民生而运行。

第三，法治预防和打击侵害民权、危害民生的违法行为。公民安居乐业是民众的基本诉求，然而安居乐业与社会秩序与和谐密切相连。违法犯罪行为侵害了法律所保护的社会关系，破坏了法律所保护的社会秩序，导致社会的混乱和无序，直接或间接地危害民生，因而预防和打击违法行为就成为法治保障和改善民生的题中之意。英国学者边沁写到：“一切法律所具有或通常具有的一般目的，是增长社会幸福的总和，因而首先要尽可能排斥每一种减损这种幸福的动荡，亦即排斥损害。”法治是良法之治，良法具有肯定性、明确性、普遍性，它通过明确规定公民权利、义务和法律责任为民生保障和改善指引方向，防止人民因追求私利而实施侵害他人利益和公共利益的违法犯罪行为；法治以国家强制力为后盾，具有国家制裁性，通过制裁违法犯罪行为，使人们懂得一个人在满足自己的生存和发展需要时不能损害他人同样的需要，从而将自己的行为纳入既有利于自己的生存发展同时又无害于他人的轨道中。

三、夯实民生保障的法治基础

保障和改善民生是当今中国的重大时代课题，完成这一时代课题，就必须加强法治建设。诚如有学者所言的：“作为一种特定社会历史实践的当代中国法治建设，必须对当代中国要求破解民生难题这一特定社会、政治诉求予以回应；也即是说，法治的实践品格本身，即要求法治对于当代中国的民生难题的破解做出自己的贡献。”我国自改革开放以来，法治建设走上正轨，经过三十多年的努力，法治建设取得重大成就，使保障和改善民生获得基本的制度保障。但是，必须清醒看到，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，这些问题的存在制约着民生保障和改善。夯实民生保障的法治基础，既是社会建设的基本要求，也是法治建设的题中之义。

第一，将以人为本的法治理念贯彻到法治建设的实践中。历史和现实表明，在每一项事业的背后，都存在着一种精神力量在发挥价值导向和思想指引的作用。如果将夯实民生保障的法治基础看作一项事业，那么这项事业的精神力量就是以人为本的法治理念。以人为本的法治理念是在深刻人的价值意义及其与法治关系的基础上形成的，它主张法律是因人而产生的、是为人而产生的，是人基于自己的需要而创立的规则体系；它认为法律是人的工具，人是法律的目的；它强调人是法律活动的出发点和归宿，人权是法律的终极价值，是调适不同法律价值之间冲突的最终依据；它要求实行人性化执法，在执法中认真对待公民的合理诉求，满足人的正当需要，保证人的正当权益。以人为本的法治理念是人类不断进行法律创新的内在驱动力，也是当今中国夯实民生保障法治基础的思想基础和价值指南。将这一理念贯彻到保障民生的法治建设中，就是要“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”。

第二，完善保障和改善民生的法治体系。这里的民生法治是指对民生诉求作出回应的法律活动，由保障和改善民生的法律的制定和实施两大板块构成。完善民生法治体系，首先要求加强民生立法，形成完备的保障和改善民生的法律规范体系。为此，就要将健全和完善社会法作为推进依法治国的重点工程，构建包括教育法、就业法、劳动法、医疗卫生法、食品安全法、社会保障法以及弱势群体保护法等方面的社会法体系；就要完善参与主义立法模式，拓宽民众参与立法的渠道，实现民主立法；健全立法者和民众沟通的机制，听取民众意见和呼声，将民众的诉求吸纳进法律法规中，使法律真正成为广大人民群众共同意志的反映。其次要求加强法律的实施，形成公正的保障和改善民生的法律实施体系。为此，就要全面推行依法行政，政府及其工作人员一方面必须严格执法，使保障和改善民生的法律规范体系从纸面规定转化到实际生活中，另一方面必须严格按照法律职权和程序行使职权、履行职责，清正廉洁，诚实守信，平等地对待行政相对人，为行政相对人提供优质服务；就要努力实现司法公正，切实发挥司法在保障民生方面的功能，使侵害民权的行为受到法律的制裁，使被侵害的民权得到法律的救济。

第三，坚持和改善党的领导，为民生法治建设提供强有力的政治保障。中国共产党是中国人民的先锋队，是全体中国人民共同利益的代表。依照我国宪法规定，中国共产党使中国社会主义事业的领导力量。民生法治建设是中国社会主义事业不可分割的部分，如果没有党的领导，就会失去坚强的政治保障。因此，夯实民生保障的法治基础，就必须坚持党的领导。在法治运行的整个过程中，不论是立法，还是执法、司法，亦或是法律监督，都必须发挥党的领导作用。与此同时，必须改善党的领导。过去，党主要依靠政策推行自己的治国主张，但政策的原则性、灵活性使它不能成为解决民生问题的根本手段。改善党的领导是全面推进依法治国、也是推进民生法治建设的必然要求，为其如此才能使党的领导成为保障和改善的强有力政治保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“切实转变党的执政方式，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”

2014-12-22

“当代民生建设理论与实践”全国学术研讨会参会论文.

何士青（1964-）,女,湖南长沙人,毕业于武汉大学,教授,博士生导师,主要研究方向:理论法学,宪法与行政法学.

D913

A

1672-4658(2015)01-0021-03