曾娅琴 严均平

重庆三峡学院公共管理学院

政府职能的缺失被认为是当前我国公共服务领域出现供需矛盾的直接原因，尤其是在农村，政府作为公共服务供给主体的作用并未得到充分发挥，这导致农村公共服务长期供给不足。作为公共服务的重要组成部分，农村学前教育的供给已无法满足人民群众日益增长的需求。2011 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台后，各地政府纷纷发布学前教育三年行动计划，皆提出将加大对农村学前教育的投入。 在学前教育大发展的背景下，我们有必要厘清政府在农村学前教育供给中的职能边界以及履行职能的途径和方式， 这对于完善农村学前教育服务体系，实现城乡公共教育服务的统筹发展有着现实的意义。

一、农村学前教育供给面临的市场失灵

著名经济学家斯蒂格利茨认为，教育并不是纯公共物品， 因为多一个小孩的教育边际成本远远超过零，而且在技术上，为教育服务而向私人收费没有任何困难。[1]因此学前教育是可以通过市场来供给的，然而学前教育市场上存在着一些可能导致市场供给失败的因素，这为政府的干预提供了合理性。

1.学前教育具有正外部性

通常人们认为学前教育是一项公益事业，用经济学的术语来说，便是学前教育存在着正外部性，不仅对儿童自身的发展及其家庭带来益处，而且具有普遍的社会效益， 这一点已经得到诸多研究的证明。Verry 和Donald（1992）认为学前教育能够支持妇女就业，提高工作能力，有利于减少儿童母亲对家庭的经济依赖，提高经济独立能力，追求性别平等。[2]有关佩里方案的追踪研究表明，学前教育给社会带来的收益远大于给私人带来的收益，学前教育投资个人的回报率大概是4.17%， 而社会的回报率则高达12.9%，其中社会回报率的88%源于犯罪的减少、4%源于教育开支的减少、7%源于收入税的增加、1%源于社会福利开支的减少。[3]可见，学前教育是典型的具有正外部性的服务。

正外部性的存在，使得学前教育的一部分收益被第三者或整个社会所获得， 却没有支付相应的成本，扭曲了市场主体的成本与收益的关系。学前教育的私人边际收益小于边际成本，会导致消费者对学前教育的投入缺乏动力， 贫困家庭甚至会放弃接受学前教育，从而造成儿童受教育机会的不公平。

2.学前教育市场面临严重的信息不对称

信息不对称是指的交易当中各人所拥有的信息不同。当消费者与生产者在产品和服务的质量上存在着明显的信息不对称时，消费者难以准确判断厂商所提供的产品或服务是否达到了承诺的标准，这就会导致市场机制无法有效地发挥作用。

学前教育市场便存在着明显的信息不对称。 首先，家长在儿童入园之前，往往难以获得完备的关于学前教育服务的成本与质量的信息，只能在儿童接受学前教育服务的过程中逐渐地感受幼儿园提供的服务的质量。 其次，学前教育具有消费者和支付者分离的特征，是一种典型的代际转移支付，即父母替子女支付教育费用，而儿童由于认知能力有限，缺乏对其直接享受的学前教育服务质量的评价能力。 再次，由于缺乏客观的质量评价标准使得家长也难以对学前教育的质量做出准确的评价，学前教育不同于中小学教育，不可以通过标准化的试卷在一定程度上对教学效果进行评价，使得人们对它的评价产生困难，因此人们常常选择其他一些信息来代替对教育质量的评价，例如幼儿园的环境建设和硬件设施。

可见，在学前教育市场上，公众处于信息劣势方。追逐私利的幼儿园完全可以在虚假宣传的背后通过聘请低成本的教育和保育人员提供劣质的服务从而获取高额的利润。尤其对于创办历史不长的民办幼儿园而言， 消费者无法及时全面地了解其服务品质，将不利于家长做出理想的选择。因此学前教育市场的运行需要由政府出面进行管制，采取措施削减市场上的信息不对称，否则公众的利益和行业的发展就会受到损害。

3.市场运行出现的分配不公

市场本身是以效率为歧视标准的竞争，它并不关心结果是否公平。完全由市场机制来分配学前教育资源，会导致只有能支付得起幼儿园费用的家庭才能享受学前教育，而贫困儿童等弱势群体则会被排斥在幼儿园的大门之外。然而一个公平公正的社会是人们不懈努力的目标， 教育正是实现社会公平的重要途径，学前教育有利于弱势群体的儿童更好地融入小学，对于儿童以后教育成就的获得有着重要的作用。 OECD的教育测量（PISA）研究表明儿童学业成就的落后在一定程度上与家庭贫困有关，儿童早期的贫困会阻碍基础技能的获得，对儿童的人生造成严重的影响。 对于弱势群体的儿童而言，在早期可能难以找到成功的榜样，缺乏学习的基本技能和动力，例如概念和语言的掌握、交流的自信、自我表达等等。可见学前教育的公平与否是教育公平的基石和起点，政府应当对市场运行的结果进行适当的干预，保证低收入家庭的儿童在教育成就方面不至于落后太多。

二、政府在学前教育供给中的职能分析

上述种种学前教育的市场失灵，需要政府以政权组织者的身份执行国家的社会管理职能，避免因学前教育的市场缺陷而出现不能有效供给。政府通常采取以下措施进行干预。

1.财政支持学前教育

通常而言政府主要通过财政补贴来解决正外部性带来的市场失灵问题。 政府补贴的途径一般有两种，一是补贴家庭，例如英国从1996 年开始试行学前教育券制度， 对所有4～5 岁的幼儿给予每人每年1000 英镑的补助； 在美国家庭用于儿童照顾的费用可以获得税费抵扣。 二是补贴学前教育机构，美国幼儿园只要通过了全美学前教育协会(NAEYC)的质量认证， 不论公立还是私立都可以获得政府的补贴。2005 年，OECD 国家公共教育经费中， 平均有15.3%用于资助私人部门提供的教育， 其中8.3%用于直接资助私立教育机构，7%则是通过资助学生的方式间接资助私立教育[4]。

2.监控学前教育市场的服务质量

学前教育正外部性的发挥有一个重要的前提条件，即幼儿园提供的学前教育必须达到一定程度的质量标准，换句话说学前教育的公益性只能通过评估这种教育是否达到应有的教育标准来衡量[5]。 政府应该承担起信息生产和提供的职责，建立有效的信息披露体系，改善市场的信息结构。 例如OECD 致力于建立儿童学前教育和保育的数据系统，监控各种类型的学前教育服务，收集的数据包括生师比、学前教育和保育的支出等，并试图通过制定一些儿童成就的目标来评估学前教育的效果。美国尝试开发成本分析模块使公众能够及时了解教育机构的成本信息，从而做出正确的选择。各国政府都在努力地通过各种方式增加学前教育市场上的信息供给，使家庭能够获得更多的关于学前教育成本和质量的信息，以便在信息充分的情况下做出正确的选择。

3.为贫困儿童提供免费的学前教育

为贫困儿童提供学前教育具有明显的补偿作用，为了促进社会公平，各个国家都在针对辍学儿童和不具备基本技能的成人补偿教育干预上花费不菲，积极支持贫困儿童接受学前教育成为政府义不容辞的职责。许多国家都专门开设了针对这类群体的学前教育项目，例如英国的“确保开端”项目，是英国政府为改善处境不利地区儿童的生活环境、消除贫困和预防社会排斥而采取的行动。参与该计划的儿童可享受每周15 小时的免费学前教育， 以及医疗保健和家庭支持等服务。 类似的还有美国的“提前开端”（Head Start）项目，通过向处境不利的儿童及其家庭提供免费的教育、健康、营养和社会服务，为贫困儿童的入学做好准备，缩小其与同龄儿童之间的差距，以实现政府的反贫困宣言。

三、我国政府在履行农村学前教育职能中面临的问题及对策

在我国农村学前教育服务的是处于相对贫困中的农村儿童。 与城市儿童相比，农村儿童处于更加不利的境地中：他们的家庭收入不高，对教育服务的支付能力相对不足；家长文化水平较低，缺乏科学的养育知识。对于中西部农村地区大量存在的留守儿童而言，由于缺少父母关爱和适宜的教育环境，使得他们更可能在将来的生活和学习中面临失败。因此农村儿童在发展的初期便处于劣势地位，为农村儿童提供学前教育具有明显的补偿作用，政府应当义不容辞地承担起农村儿童的学前教育。目前我国政府正着手将学前教育列入财政预算， 加大对农村学前教育的投入，但是政府在履行农村学前教育职能的过程中仍存在以下一些问题。

1.供给模式单一导致公平缺失

当前各地政府履行农村学前教育职能的方式尚未突破通过建设乡镇中心幼儿园、中心校附设园来提供学前教育服务的制度设计。然而不同于城市人口居住集中的特点，农村人口分布较为松散，而由于年龄的原因，儿童不可能到很远的地方去上幼儿园，在这种情况下乡镇中心幼儿园能够发挥的辐射作用有限，这导致只有居住在乡镇以上的儿童能够有机会进入公办幼儿园，而乡镇以下的儿童则只能进入民办幼儿园（班），出现了公共资源分配上的不公平。 事实上只要达到质量标准，社会也能从民办园提供的学前教育服务中获益，因此民办园或进入民办园的儿童也理应获得政府的补贴以矫正外部性问题“确保开端”和“提前开端”也接受营利或非营利组织的申请，通过竞争性的程序，成为项目的代理机构，从而获得政府的补贴。因此在农村地区为了实现公共教育资源的公平分配，政府可以考虑通过学前教育券或者机构补贴的方式来多渠道地履行学前教育的供给职能。这一方面可以拓展现有机构的服务范围，获得规模效益；另一方面政府的补贴也有利于民办幼儿园缓解资金压力，改善办园条件，激励民办园提供达到质量标准的学前教育服务。

2.对农村学前教育市场服务质量的监控不足

多年以来，我国政府对农村学前教育市场的监控以“入口”监控为主，制定了较为严格的进入标准，而对服务过程的监控相对不足，这体现在以下两方面。

第一，服务标准的缺乏。 在存在信息不对称的市场上，服务标准的供给是政府履行市场监管职责的重要方式，也是监控服务绩效的一个重要尺标。 学前教育服务内容的核心便是课程的设置。 早在2001 年我国教育部门就颁布了《幼儿园教育指导纲要（试行）》，将幼儿园的教育内容划分为健康、语言、社会、科学、艺术五个领域，但由于缺乏具体的评价标准和监督手段，许多农村幼儿园的课程设置仍然十分随意，甚至为了迎合农村家长的需求而片面地注重儿童认知能力的发展忽视情绪和社会性的培养，出现"小学化"倾向，不利于儿童的全面发展。 政府亟需对农村学前教育的服务内容进行规范。 值得注意的是，2006 年联合国儿童基金会曾对我国9 个贫困县的3514 名0～6 岁儿童的发展状况进行了基线调研，发现项目县儿童轻度和重度营养不良的比例非常高。儿童的发育不良不仅与这些地区的贫困有关，更和这些地区家长缺乏儿童养育知识有关。[6]利用宣传、讲座的方式增加家长养育儿童的知识， 改善家长教育儿童的态度和方法，应当成为获得财政资金资助的机构必须履行的公共职责。

第二，信息供给的不足。 目前民众主要通过幼儿园的级别来判断其服务质量。幼儿园等级评估是由教育行政部门根据一定的评估标准对幼儿园进行检查、评估、定级，对符合标准的幼儿园颁发等级证书。 然而，仅仅是等级制度并不能告诉民众，幼儿园在哪些方面需要改进。 同时由于评估标准的城市倾向，乡镇幼儿园很难达到最低标准，对于没有等级的幼儿园农村居民也无从得知其服务在哪些方面尚未达到标准，从而无法获得做出适当选择的足够信息。 政府应当将幼儿园等级评估以及每年年审的内容等具体信息公开提供给民众，或者通过信息公示等制度建设督促幼儿园自动公开其办学成本、 办学质量等相关信息，使幼儿园的收费与其提供的服务质量相符，才能保证市场机制的正常运行。

总之，农村学前教育因其补偿性的特征，其供给是政府应当履行的职责。 当政府意识到这种责任，往往容易通过加大投入， 建设机构的方式来履行职责。然而在市场经济的条件下，政府还应当学会与市场共处，通过发放学前教育券或机构补贴，推行基准化服务，加大质量信息的供给等方式，最终实现农村公共学前教育资源的公平分配与农村学前教育供给体系的健康运行。

[1]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：359.

[2]Gordon Cleveland, Michael Krashinsky. Financing ECEC Services in OECD Countries[EB/OL].http：//www.oecd.org/edu/earlychildhood，2003-1-30.

[3]崔世泉，袁连生，田志磊.政府在学前教育发展中的作用[J].学前教育研究，2011(5)：3-8.

[4]陶西平，王佐书. 中国民办教育发展报告（2003-2009）[M]，上海：上海人民出版社，2010 年,第384 页.[5]陈桂生. 中国民办教育问题[M].北京：教育科学出版社，2001 年，第167 页.

[6]OECD . Starting Strong II-EARLY CHILDHOOD EDUCATION AND CARE[R].2006 年.