[基金项目]中国科协学会改革发展基础工程项目“基于公共服务供给的学会能力提升研究”； 中国社科院创新工程项目“经济危机与经济周期的马克思主义研究”

基础创新研究中政府与市场的作用

贾利军1，杨静2

(1.北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081；2.中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732)

[摘要]基础创新研究是国家提升原始创新能力，建设创新型国家的基础和重要保障。在我国建设具有中国特色社会主义的创新型国家当中，关键是要处理好政府与市场的关系，在基础创新研究中要充分发挥好政府与市场的作用。不仅要明确政府在基础创新研究投入体系中的主体地位，发挥好政府的主导性作用，同时也要充分发挥好市场的引导作用，政府与市场两者的结合形成创新合力，有利于创建立起符合我国自身发展阶段的科学和技术事业的生态系统，建设创新型国家。

[关键词]基础创新研究；政府与市场；创新型国家

[收稿日期]2014-11-26

[作者简介]贾利军(1972-)，男，内蒙古呼和浩特人，副教授，博士，从事宏观经济学、政治经济学研究。

[中图分类号]F045.51

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)02-0111-05

一、基础创新研究是提升国家原始创新能力和国际竞争力的重要保障

自美国学者迈克尔．波特(Michael Porter)提出创新型国家概念以来，建立国家创新体系，走创新型国家之路，已成为世界许多国家政府的共同选择。波特等人认为，在全球生产和技术分工体系中，创新型国家的技术来源就是创新。自主创新有三种类型，即“原始创新、集成创新、跟随创新”，而在这其中“原始创新”相对是较为困难的，投入资金大、人力多，产出时间长，但是原始创新对国家的发展战略和竞争力又是至关重要的，是否具备原始创新的能力是建立创新型国家的前提，而基础创新研究则又是提升原始创新能力的重要保障。

基础创新研究是新知识产生的源泉和新发明创造的基础。早在近代科学体制化之初，弗朗西斯·培根在《论学术的进步》中提出：“纯理论科学带来财富，并使人道德高尚，因此，政府要资助纯理论科学。”[1]基础创新研究是科学之本、技术之源，是新一轮科技革命和产业变革的先导，是一国核心竞争力的基础，美日德英等工业化国家为抢占国际竞争的制高点，无不以高强度投入基础创新研究。所有创新型国家都非常重视基础创新研究，即便是在财政紧缩的情况下也会继续不断提高基础创新研究经费在本国R&D经费支出中占有的比重。从世界经济合作与发展组织(OECD)2012年发布的《主要科学技术指标》数据库中看出，创新型国家投入的基础创新研究经费占R&D经费的比重普遍高于12%，美国、丹麦、挪威、以色列、西班牙等国的投入强度超过15%，法国、澳大利亚等国高达25%左右，瑞士、意大利则趋近30%。

当前国际竞争在经历争夺原材料、垄断先进技术为主要竞争方式的阶段之后，进入新的竞争阶段：掌控孕育新技术源头的竞争。基础创新研究的根本使命是推进原始创新，提升原创能力。因此，基础创新研究是决定当今国际竞争成败的关键因素。万尼瓦尔·布什在1945年向时任美国总统杜鲁门呈交的报告《科学：无尽的前沿》中指出，要在战胜疾病、开发新产品、开辟新产业、提供更多工作岗位、防伪外来入侵等方面取得持续地进展，其中必不可少的是来自基础科学研究的新知识。正是这篇报告促成了美国科学基金会(NSF)的诞生。然而，国会批准美国科学基金会的第一次实际预算是350万美元，远小于布什建议的第一年预算3350万美元。此后，美国科学基金会实际财政预算经历的几次大幅度增长，但每一次都与国际竞争密切相关。比如，发生在是在1957财政年度的第一次大幅增加，当时国会拨款4000万美元。1957年前苏联的人造卫星上天，这给予全美国巨大的冲击，进而大大增加了对科学教育和基础创新研究的拨款，国会拨款在1959财政年度激增到1.34亿美元。此外，不断上升的国内问题与需求同样要求基金会在促进美国工商业提高生产率和竞争能力方面提出新的计划，1968年国会授权基金会在支持基础创新研究之外，还要支持应用研究。[2]

回顾人类社会历史的发展，以蒸汽机、电力以及信息技术的发明与应用为标志的三次技术革命，使人类社会的生产力的不断飞跃，实现了由机械化到自动化、再到信息控制化的过渡。然而，在200年的工业化过程中，化石能源被大量、广泛地使用，在创造了工业文明的同时，也带来了环境污染、气候变暖、生态恶化等问题，并对人类现行的生存和发展方式构成了严重挑战。进入21世纪以来，由金融市场引发的全球性经济危机和全球气候变暖问题促使各国都在寻求新的经济增长方式。世界各国以应对气候变化的重大挑战为契机，大力推进节能减排， 发展以低能耗、低污染、低排放为标志的低碳经济。低碳经济的发展的核心就是低碳技术的自主创新，低碳技术创新成为新一轮国家间战略竞争的焦点，而低碳技术的创新则离不开与其相关的基础科学理论的研究与推进，因此，一国的基础创新研究能力直接决定着未来新一轮经济竞争的成败。

二、政府与市场在基础创新研究中的作用

党的十八届三中全会通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。厘清政府与市场两者发挥作用的边界，正确认识并处理好两者的关系，在基础创新研究中同样重要。

1.政府的主导性作用是首要的

当今科学日益成为技术进步的主要源泉，在基础创新研究领域的每一次重大突破，都会对技术发展产生巨大的根本性影响，催生新的产业，从而影响着经济的发展。科学史研究表明，基础创新研究作为一种专门的职业，是社会分工发展的结果。按照托马斯?库恩分类，欧洲近代科学有两个传统，一是古典科学，包括力学、天文学、数学等；二是培根科学，包括磁学、化学、电学、热学等。以现在对科学和技术关系的认识来看，还应增加一类“技术科学”，以收纳机械和工程方面的知识。技术科学的源头是中世纪的技工团体。技术科学是推动西方工业革命的主要助力，同时工业革命之后大工业的迅猛发展增加了对基础科学的需求，最终使得基础创新研究成为一种专门的职业。古典科学在十八、十九世纪变成高度数学化的纯科学，培根科学在受到工业革命的刺激之后也开始有高度数学化的发展，进而走上纯科学之路。[3]

然而，由于科学产出的知识所有的特殊性质，使得企业不能有效提供社会发展所需的新知识。一方面，科学产生的知识不仅具有“公共物品”的特性，还具有“自然垄断产品”的特性，比如国防、健康等方面的新知识等，这往往是社会生存和发展必不可少的。另一方面，新知识不仅具有高度的不确定性，很大程度上属于“未知的未知”，难以在事前规划。相比起市场的利润刺激，新知识的产出更需要独立精神的牵引。在“看不见的手”指导下的自由市场，面临一系列无法解决的问题，一般情况下个人是没有兴趣提供公共物品的；免费搭便车行为的存在使得个人和集团感兴趣的是对现有资源的重新分配，而不是去创造公共物品，因此，解决公共物品的问题就需要发挥好政府的干预作用。

高风险、高投入、高度不确定性的领域往往是基础创新研究关注的对象，其应用前景可能在相当一段时期内是不明确的，其成果的应用范围也可能是全社会的。而追求利润最大化的企业，一般是不会愿意从事基础创新研究活动的。换句话说，在一定程度上企业会排斥纯科学研究。因此，尽管企业能够从基础创新研究中获得一定的商业利益，但基础创新研究按其本性基本上是非商业性的，因此，基础创新研究活动是一个不适宜由市场调控的领域，政府资助在这方面具有不可推卸的责任。世界各国，绝大多数基础性研究活动都是在政府和社会的协调下，在政府和高校所属的研究机构中组织开展的。

考察发达国家的基础创新研究，我们可以看出：发达国家制定的基础创新研究计划都充分体现了国家目标和战略思考，充分发挥政府在基础创新研究中的积极指导作用，特别是在涉及重大基础交叉领域研究时起到了很重要的协调作用，同时政府还规定，项目中必须有一定比例的资金用于基础创新研究成果的应用研究和开发研究。尽管也有些人认为，计划会毁掉科学，例如，美国科学研究框架的缔造者瓦·布什也曾担心政府的过多参与会阻碍基础创新研究。但从实际来看，美国目前的科学水平之所以领先，关键的原因是二战后通过政府的干预制定并实施了一系列有利于基础创新研究的政策。数据表明，在20世纪60年代时，美国的军事R&D还占全部政府R&D的1/3。[4]发展到现在的几乎所有朝阳行业——计算机、网络、GPS等，其前身都是来自军方R&D的投入。美国在这种相对比较集中的管理体制下，采用借助军方的基础创新研究计划来推动的项目契约方式，为大学研究者提供充足的经费支持研究，很多突破性的基础创新研究成果由此而产生，而这些科学成就的取得绝不是由自由市场“看不见的手”所决定的，起主导作用的是政府。

2.市场的引导作用是有力的补充

进入20世纪80年代以来，基础创新研究在世界范围内呈现出一些新的特点：第一，基础创新研究成果向应用技术转化的周期明显缩短；第二，基础创新研究与R&D下游流程协调互动为基础创新研究的多渠道投入创造了条件；第三，基础创新研究受到企业界的重视，开始加大了对基础创新研究的投资，成为基础创新研究投入的新来源。企业是市场运行的主体，企业加入基础创新研究的投资，这反映出的是市场的信号，因此“看不见的手”在基础创新研究中同样发挥着作用。一般情况下，完全自由竞争的市场是不存在的，垄断与竞争共存是市场的多数常态，垄断与竞争作为一对矛盾统一体，是社会化大生产进行的必然产物。在现实中，一些大公司本身就是在激烈的市场竞争中不断创新逐渐获取市场优势地位的结果，例如微软这样的新兴企业，它之所以能够获得垄断地位，完全是因为其卓越的技术以及超强的创新能力，而技术和创新能力的获取本身就是竞争的结果，一个成熟完善的市场经济必然是对此释放出市场信号，即企业的竞争将是原始创新能力的竞争。企业投入基础创新研究是市场作用引导下的自然结果。因此，尽管在基础创新研究中政府起着主导性作用，但市场的引导作用更是有力的补充。

创新经济学的重要代表熊彼特曾指出资本主义经济发展过程是由技术创新起着决定作用的动态均衡过程，来自于企业内部的成功的技术创新可使企业获得超额利润，企业只有接连不断地实施创新，才能保持长期的市场竞争力。企业既是市场经济运行的主体，也是技术创新的主体。随着竞争的加剧，企业不再简单地进行创新，成熟的具有垄断性的大型企业更加关注技术创新的来源，即与技术相关的基础科学研究，一旦掌握了基础科学并将其应用于技术的创新中，企业就获得了持续发展的动力，并最终通过技术的垄断获得尽可能多的超额利润。因此，企业为了利润最大化也会加入基础创新研究投资的行列，当然企业从利润的目标出发，关注的基础创新研究往往是即将有成果产出的科学，其愿意投资的一定是能尽快运用于企业自身技术创新的基础创新研究，这也意味着企业同样是创新源泉的投入主体。发达的创新型国家的成功实践证明，只有在政府的引导和定向资助投入的杠杆作用下，企业才有意愿从事基础创新研究。

需认识到的是，科学与技术之间存在着复杂的相互关系，不仅技术依赖科学，科学也同样离不开技术的支持。在发达国家的国家创新系统中，科学与技术间的联系是共生和紧密的。例如，20世纪80年代美国生物技术产业的发展就是政府和企业双方力量共同作用的结果。首先是美国科学基金会、国立卫生研究院(NIH)等联邦政府资助机构为生物技术基础创新研究提供了资金支持，然后政府资助的研究和风险资本的结合推进了生物技术的兴起和繁荣。[5]而在发展中国家的创新系统中，科学和技术间的关系是相对分离和各自独立的。例如，同样80年代中国台湾产业界的技术多依赖日本技术，而科学则常依赖美国学术。日本在发展过程中也面临同样的问题。在追赶阶段，日本企业围绕技术上的二次创新开展了大量的基础创新研究工作，企业内实验室的人均经费高于大学。政府通过税收激励和政府采购在其中起着关键性的引导作用。而在迈入发达国家行列之后，由基础创新研究过度产业化带来的弊端逐步显现。[6]90年代日本第五代超级计算机研制的失败就是一个例证。

因此，政府不仅要明确其在基础创新研究投入体系中的主体地位，发挥好政府的主导性作用，还要充分发挥好市场的引导作用，政府与市场两者的结合有利于形成创新合力，建立起符合自身发展阶段的科学和技术事业的生态系统，建设创新型国家。

三、发挥好政府与市场的作用提升我国的基础创新研究

改革开放以来，我国基础创新研究经过长期积累实现了跨越式发展，与世界水平的差距在逐渐缩小。但同时我们也要清醒认识存在的问题，如开拓前沿的原创成果缺乏，引领产业变革的原理性突破较少，破解制约发展的关键科学问题的知识积累和支撑能力不足，科技领军人才不够，创新文化氛围不浓等，在诸多问题中最具制约性的有两个：一是基础创新研究投入强度过低；二是基础创新研究与产业发展间的不协调。

1.长期以来，我国对基础创新研究的支持力度一直处在较低水平。主要问题体现在以下几个方面：

(1)与发达国家相比，我国总体研发投入强度长期偏低。虽然近年来我国研发经费投入强度呈现逐年上升的趋势，2012年研发经费投入强度达到1.98%，比2005年的1.32%提高了0.66个百分点，2013年，我国科技经费投入继续保持增长。国家财政科技支出稳步增加，研发经费投入强度首次突破2%。*国家统计局、科学技术部、财政部：《2012、2013年全国科技经费投入统计公报》。但与2011年科技强国如日本(3.39%)、德国(2.88%)、美国(2.85%)等研发投入强度相比仍有较大差距，也少于韩国(4.03%)、新加坡(2.23%)等亚洲经济发展势头较好的国家。*世界经济合作与发展组织(OECD)：《主要科学技术指标》，2012年，第一卷，105-118。(2)与创新型国家相比，我国基础创新研发投入占研发经费比例长期较低。我国是一个发展中大国，处于工业化、信息化、城镇化和现代农业化举头并进的发展阶段，由于基础创新研究不能带来即时的GDP指标增长的效应，政府虽然认识到基础创新研究的重要性，但往往没有实质性地加大基础创新研究投入，致使我国基础创新研究投入在研发经费中的比例从2006年的5.19%降到2007-2012年的不足5%，长期处于较低水平并远低于创新型国家，如法国(25.3%)、韩国(18.1%)、美国(17.3%)、日本(12.3%)和英国(10.8%)。[7]这一特征表明我国科技发展明显处于发展阶段，而这种投入比例偏低的情况难以支撑2020年建成创新型国家的战略目标。 (3)中央财政对基础创新研究投入比例偏低。基础创新研究具有过程和结果不确定、产出周期长、外部效应大等特点，往往不受企业青睐，是公共财政必须支持的领域。近年来，我国中央政府高度重视基础创新研究，不断加大投入力度。但中央政府对基础创新研究投入占科技支出的比例始终较低。2012年，我国基础创新研究占中央科技总支出的12.6%，仅为类似统计口径下美国2000-2009年间平均数据36.5%的约1/3，也低于其他OECD国家30-50%的水平。[8]

2.基础创新研究与产业发展间的不协调。这主要表现为相对我国基础创新研究的显著进步，产业发展速度明显缓慢。这种不协调彰显于以下两个指标的对比之中。一是反映基础创新研究国际影响力的引用次数。2013年，我国国际科技论文引文排名位居第5名；2004-2013年10年段各学科论文被引用次数处于世界前1%的高被引论文数量排名世界第4位。[9]二是产业发展水平的全球创新力企业排名。根据汤森路透2012年统计报告，全球评出的100强最具创新力企业中，大部分来自美、欧、日、韩等国家，我国尚无一家入围。我们认为，导致基础创新研究与产业发展间的不协调有以下三方面的原因：

(1)企业参与基础创新研究的意愿不强。我国企业基础创新研究总投入在企业研发经费中仅占0.11%就是一个例证。与之相应的是，日本在1965年左右采取跟踪模仿追赶战略后，基础创新研究占比从上世纪50年代20%以上下降到1975年的14.2%，而研发强度由1.75%提升到2.5%；韩国基础创新研究占比从1985年的16.9%下降到1993年的13.2%，研发强度由1981年0.7%提升到1989年1.9%。[10](2)企业参与基础创新研究的渠道不畅。企业参与基础创新研究有两种方式：一种为直接投资基础创新研究，包括组建自己的工业实验室，从事相关领域研究探索以及与大学合作，以委托课题的形式定向资助大学研究；另一种为参与国家资助的基础创新研究体系。在企业基础创新研究总投入只占研发总经费0.11%的条件下，第一种方式实质上的参与度是较低的。目前我国政府用于基础创新研究的投入有三种渠道，包括国家自然科学基金、国家重点研究计划专项(973专项)以及国家重点实验室专项。2013年，国家自然科学基金政府投入总额为162.9亿元，其中面向国家重大需求的主要有三类项目：重大项目、重大研究计划与联合基金资助。国家重点实验室共有293家，设在企业的有99家。*国家自然科学基金委网站：《国家自然科学基金委2013年度报告》，2014年1月。(3)基础创新研究对新产业变革的支撑能力不足。尽管我国最近5-10年基础创新研究发展成绩喜人，比如，建成了门类齐全的学科体系，具备了较强的科研力量和基础设施，培养了大批创新型人才，但却鲜有能引领产业变革的原理性突破，不能对新产业革命提供有效支撑，如，在计算机科学、空间科学、生命科学等有可能孕育新兴经济增长点的学科中，高水平论文份额占有率较低。

解决以上两个制约我国基础创新研究发展因素的关键，就是要充分发挥好政府与市场的两个作用，坚持在处理好政府和市场关系中形成创新合力。

一是发挥我们的制度优势，从国家战略角度出发，制定适合于我国建设创新型国家的基础创新研究规划。习近平同志指出：“我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。我国很多重大科技成果都是依靠这个法宝搞出来的，千万不能丢了！”他还指出：“我们的科技计划在体系布局、管理体制、运行机制、总体绩效等方面都存在不少问题，突出表现在科技计划碎片化和科研项目取向聚焦不够两个问题上。”这说明，在因此政府首要的任务就是要做好统筹协调，合理配置科技创新资源，避免分散封闭、交叉重复等碎片化及“孤岛”现象产生，推动面向新产业革命的大型基础创新研究计划，优化创新环境，形成推进创新的强大合力，集中力量抢占科学制高点。

二是发展政府主导的多元投入体系。随着科学和技术关系日益复杂化，与之相适应的是基础科学投入的多元化，多元化的投入将成为促进科学发展不可或缺的有生力量。因此，改变基础创新研究资源单一依靠政府财政拨款的局面，发展基础创新研究政府主导的多元投入体系。党的十八届三中全会明确指出，建立事权和支出责任相适应的制度。在当前阶段，基础创新研究主要是中央事权，中央财政应坚持在基础创新研究投入中的主体地位，逐步落实基础创新研究在全国研发总投入中占比不低于10%的目标。

在“十三五”期间中央财政应逐年加大对基础创新研究的投入，特别是面向战略性新兴产业的基础创新研究投入强度，使得我国的基础创新研究投入能够逐步与国家经济实力相匹配，为实现《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》总体目标提供经费保证，最终达到创新型国家所要求的目标。同时，地方政府要转变经济增长观念，改变目前过度依赖土地财政的发展模式，实现产业发展的转型，在自身也要不断增加对基础创新研究的财政投入的同时，要积极引导企业、各种社会非盈利机构逐步加大对基础创新研究的重视和投入。

三是拓宽企业进行基础创新研究的参与渠道。发挥好市场的资源配置作用，突出企业的技术创新主体地位。企业只有愿意投入基础创新研究，才能为自身提供可持续的技术创新能力。长期以来，正是由于我国企业对基础创新研究的投入严重不足，导致国内大量的科学知识成果不能为经济发展提供必要的支撑，企业自身的技术创新能力无法持续发展，在国际市场中缺乏竞争力。因此，政府应该加大对企业投资基础创新研究的政策激励，刺激和引导企业加大对风险较大的基础创新研究领域的投入。政府通过建立科技信息管理库，除涉及国家安全的科技信息外，实现政府、企业、大学、科研院所、金融机构等的科技信息共享，通过市场化手段，引导企业、金融机构投入到基础创新研究中来。积极推进科技领域的混合所有制改革，尤其是国有大型高科技企业及国有研发机构的混合所有制改革，吸纳各种社会资本，在保持国有控股的前提下，参与到国家的各种基础创新研究计划和项目中来。

总之，建设具有中国特色社会主义的创新型国家，关键是要处理好政府与市场的关系，在基础创新研究中要充分发挥好政府与市场的作用，将有助于推进符合我国自身发展阶段的科学和技术事业的生态系统建设，实现建设创新型国家的奋斗目标。

[参考文献]

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[2]G·帕斯卡尔·扎卡里. 无尽的前沿——布什传[M].周惠民，周玖，邹际平，译.上海：上海科技教育出版社，1999：291-295.

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[4]Jones K M.Scientists and Americans: images of science and the formation of federal science policy.1945-1950[D]. Cornell University，1975：362.

[5]保罗·拉比诺.PCR传奇——一个生物技术的故事[M].朱玉贤，译.上海：上海科技教育出版社，1998：22-23.

[6]马佰莲．战后美日科技发展模式比较及启示[J].理论与改革，2006，(1).

[7]重视“本”“源”发展为创新添动力[N].人民政协报，2014-03-17.

[8]优化财政科技投入结构建立稳定支持基础研究新机制[N].人民政协报，2014-05-30.

[9]中国科学技术信息研究所.中国科技论文的整体表现报告[R].2013-09-27.

[10]颜永廷，张卫平.我国基础研究经费投入政策建议[J].科技管理研究，2010，(11).

〔责任编辑：刘阳〕

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