○ 郝铁川

(上海市文史研究馆，上海 200020)

在我国，80%的国家机关是行政机关，60%-80%的法律是行政机关起草的，80%的法律是靠行政机关实施的，这三个80%足以说明依法行政的确如李克强总理所说的，是依法治国的“牛鼻子”。从1995年党中央提出依法治国基本方略到十八届四中全会提出全面推进依法治国，转眼就是二十年。在依法行政问题上，学界总体上介绍西方同行理论多，归纳、研究中国实际问题少。因此，本文先对一些城市行政诉讼和行政复议案件的调研及其相关资料进行梳理，尽力全面归纳出当前依法行政实践中的问题，然后予以分析，希望引发学界同仁对依法行政现实问题的进一步研究。

一、依法行政实践中的主要问题

八年前，我把法无授权不得行、法有授权必须行、行政行为程序化、违法行政受追究等概括为依法行政的四项基本要求。迄今行政机关依法行政实践中的主要问题，还是在于违反了这四项要求。

(一)违反“法无授权不得行”要求的无权行政

“法无授权不得行”是指行政行为一定要有法律依据，行政机关要有法律的授权才能行政，即使是政府提供的服务或行政给付也要符合人大及其常委会批准的财政预算方案要求。它要求行政机关不得无权行政，行政行为不得越位。从行政诉讼案件中行政机关败诉的案件看，行政机关存在如下五个方面的无权行政问题:

1．行政行为“内外越位”

一是行政机关行使了人大及其常委会的权力。……