福利制度中的政党政治干预<br/>——基于英美社会救助制度的比较研究

福利制度中的政党政治干预
——基于英美社会救助制度的比较研究

2015-02-25刘璐婵

学术论坛 2015年8期

刘璐婵

福利制度中的政党政治干预
——基于英美社会救助制度的比较研究

刘璐婵

福利国家的变革往往是在党派交替中完成的，政见不同的党派相争会触发新一轮的福利变革。政党政治的干预不仅会影响一国的福利框架与制度安排，而且会影响福利供给的手段与程度，同时也增加了福利政策的可预期性。借助于不同社会阶层的力量，美国两党对对方的福利主张是全盘否定的，而英国的两党已形成了一定的福利共识，其福利政策偏好已经有所融合。对于公共支出的不合理增长和短期政治操纵下福利的“短视性”，政党政治的影响实际上较小。

福利制度；政党政治；社会救助；比较研究

在社会保障发展史上，英国具有先驱性的地位。1601年颁布的《济贫法》成为了社会福利制度的萌芽。随着济贫事务在教权与王权的争斗中逐渐成形，民族国家开始有了福利意识。在新旧《济贫法》的实施下，发达资本主义国家在前工业化时期成功地完成了社会转型。20世纪开始，俾斯麦政府设计的社会保险成为了一种目光长远的制度改革，也成为了欧洲各国纷纷效仿的模板，各国逐步建立了社会保障体系，这种制度也传播到了美国。然而，随着时间的推移，人们发现各国的社会福利制度走上了不同的发展道路。这是由于不同的社会历史环境下各异的民主政治进程、阶级斗争、福利理念等决定了福利制度的多样性。因此，本文将通过梳理英国和美国的社会救助制度，对制度形成过程中政党政治的干预进行比较研究，以了解两国的政党政治干预的特性，并分析政党政治的干预对福利制度的影响。

一、福利制度形成中的政党政治干预

在英美福利制度的形成过程中，政党政治的干预扮演了相当重要的角色。自此，两国建立起社会保障制度以来，其政党介入社会保障，令社会保障成为政治手段是有目共睹的。社会福利项目既昂贵又敏感，然而却是政党争取中间选民、赢得大选的法宝。

（一）英国政党政治对福利制度形成的干预

在英国战后的历届大选中，福利国家议题占据了竞选的主要部分。工党主张增加公共开支，对穷人予以更多的照顾；保守党则侧重于市场原则，要求减少中央公共开支[1]（P65-71）。在工党的努力下，英国的福利体系得以建立，此后两党的竞选往往是围绕教育、医疗和就业等福利性较强的议题展开的。20世纪70年代末，福利国家的根基动摇，主张削减福利的保守党在撒切尔政府的帮助下，完成了英国的“去福利化”。福利国家运行到那时，已经超出了负担能力，保守党的上台，是选民对高福利负担不满的发泄，再一次体现了民选政治的威力。此后新工党的执政，则更多地考虑选民结构及其福利意愿，竞选主题也试图迎合选民的利益。

（二）美国政党政治对福利制度形成的干预

美国两党在福利上的斗争贴切地展现了政党政治对福利走向的干预。非常有意思的是，美国的历任总统似乎扮演了福利风向标的角色。罗斯福的新政不仅具有经济意义，它在改变对穷人的偏见、压制个人主义、开启社会化贫困救济方面的意义不亚于《社会保障法》。此后的肯尼迪开发了食品券，接其衣钵的约翰逊开始“向贫困开战”。这个时期还带有“大压缩”的余温，美国的政治中心向社会下层移动，民主党打造了一个平等的社会，共和党也在调整立场以迎合新的政治中心[2]（P68-78）。此时，美国的福利与救助是蓬勃发展且丰富的，但也是混乱的。因此，面对这些混乱、重叠甚至相互矛盾的福利安排，共和党人尼克松着手开展了一些清理工作。然而，尼克松的新联邦主义似乎昭示着其后的福利风向转变：卡特的“以工作代替福利”、里根的“里根经济学”和克林顿的“新誓约”随之而来。美国开始寻找“真正需要帮助的穷人”，这意味着福利导向又回到了老路上，人们对公共救助更加严苛。这种倾向在小布什的任期内得以延续，他甚至试图削减已承诺的未来福利，毕竟反对给予穷人与中产阶级福利，反对向富人征税才是共和党的核心特征。但是值得注意的是，2006年与2008年的两次国会选举显示，共和党的多数地位已被民主党取代，形成了“民主党压倒性的主宰局面”[2]（P17），这似乎意味着美国的福利政治揭开了新的篇章。

二、政党政治干预福利的特点

曾有学者指出，每一个福利国家的差异性或者说独特性是根植于国家的社会历史环境中的。这些多样性可能是由民主政治进程、文化价值、经济力量、人口因素或者其他因素结构性生成的[3]（P24）。因此，分析各国社会救助制度形成过程中政党政治干预的特点，也许能够有助于我们理解如今英美的福利体系。

（一）党派交替触发福利变革

就建立时间而言，英国可被称为老牌福利国家；就福利变革剧烈程度而言，它也可被称为是彻底的旧式福利颠覆者。在不同的时期里，这个矛盾体的福利理念也经历了两次重大的转变：一次是战后凯恩斯主义带来的全面干预和贝弗里奇福利蓝图的确立令英国成为当之无愧的福利国家，“自由集体主义”得以确立；一次是撒切尔主义对自由集体主义的打击抑制了福利国家的扩张和提升，在瓦解福利国家的同时也成功培育了竞争性个人主义和福利的市场意识[3]（P154-156）。这两次变革分别是由工党和保守党领导的。可见，福利国家的变革，往往是在党派交替中完成的，并且由新上任的执政党领导，政见不同的党派往往会触发新一轮的福利变革。

这一点在美国也有所体现。共和党和民主党的针锋相对似乎较英国更为激烈，共和党人的福利意愿始终较弱，并且不断弱化国家的福利责任。“以工作代替福利”这种对公共救助严加限定的政策就是卡特在刚执政时期的措施，至于削减福利，似乎都是老生常谈，并且在共和党一上任就大刀阔斧地实施。相反，在民主党获胜的情况下，福利导向会迅速扭转，福利的大气候也会立刻缓和。政党的更迭，的确令福利制度有了过山车般的精彩。

（二）全盘否定还是有所继承

在美国，共和党和民主党的福利主张往往是相左的。民主党主张增加公共开支，对穷人予以更多的照顾，共和党则侧重于市场原则，要求减少中央公共开支；民主党要求福利扩张，共和党则主张福利削减；民主党支持最低工资的制度、增加商业的管制、主张扶助贫穷的劳工阶级，而共和党则相反。可见，在福利领域，美国两党对对方的福利主张是全盘否定的。

与美国不同的是，英国两党尽管也有针锋相对的时刻，但新的执政党上台后，有时却会延续上一个政党制定的福利政策，在一定程度上两党的主张会有重叠部分。英国的工党和保守党之间的关系更加微妙，两者之间借用与抨击共存。目前在英国，新工党的第三条道路似乎意味着意识形态的妥协与淡化，意识形态和福利理念的冲突带来的福利争端中和后，政策偏好会出现趋于一致的走势。不难看出，在这样的政党政治干预下，英国形成了一定的福利共识。

（三）借助于不同社会阶层的干预

在获得福利权利方面，美国政党的努力是较为隐蔽的。如果说反对给予穷人与中产阶级福利，反对向富人征税才是共和党的核心特征，那么民主党就代表了美国中下层阶级的利益。因此，借助于中产阶级倡导福利改革间接地成为了民主党干预福利的手段。

虽然大多数美国人认为自己也是橄榄形社会的中间那一部分，但是，排除主观上的阶级美化和身份认定的模糊，美国中产阶级的内部异质性实际上早已存在，且阶层的内部分化正在日趋激烈。美国的中产阶级正在萎缩，上层和下层中产阶级之间的界限和差距越来越明显[4]（P145-146）。因此，社会福利带来的安全感并不牢靠，“隐隐不安”的中产阶级热衷于为穷人争取权利的行为就可以被理解了。在美国，相比于上层，中产阶级是热心的、慷慨的，他们对下层阶级具有同情心，因此和民主党天然亲近。从进步运动到文官改革，再到“扒粪运动”，这支力量在过去曾发挥着重要作用，如今也是民主党干预福利的有力助手。

在英国，工人阶级是英国工党产生的原始动力，工党对福利的追逐无形中令工人阶级成为了福利斗争中的“排头兵”。所以，英国的工党往往借助工人阶级争取福利权利，能够在一定程度上解释英国的福利扩张。当然，英国之所以形成了如今的福利结构，是由“去工业化”造成的——“工业就业迅速减少，劳动力市场的变化导致了普遍的政策偏好，即要求通过政府调解分担风险并且进行社会补偿”[5]（P116）。托本·艾弗森认为，英国的阶级斗争与福利制度发展的关系不再成为讨论的焦点。

（四）执政党福利理念的更新

在英国社会保障建立的前期，社会民主主义的号召力是强大的，柯尔、克罗斯兰和蒂特马斯等人的理论回应了人们对贫困消除的期望。在福利国家确立以后的十年里，英国的穷人开始逐渐摆脱济贫法。到了20世纪30年代，英国的社会救助政策已经涉及到了失业、疾病、工伤、养老等内容。1948年国民救济法颁布实施，越来越多的人受益于国民救济制度，可以说一定程度上得益于工党的福利理念。但是，到了20世纪70年代末，高福利负担令英国的福利国家无以为继，撒切尔政府开始进行大刀阔斧的改革，私有化、工作福利等一系列自由主义的措施扮演了清道夫的角色。然而，一味地做减法并不是长久之计，“传统的左派社会民主主义道路与右派资本主义道路已被证实难以单独成为未来的发展道路”[6]（P229），英国社会急需挽救性计划，此时吉登斯出现了，新工党再一次更新了福利理念。可见，工党并没有被困在以往的社会政策里，在经过重新调整之后，带着“第三条道路”理念的新工党打动了布莱尔，保守党得势的局面得到扭转。

在美国，尽管两党之争在竞选之时往往以福利政策为筹码，拉动中间选民，但是相比于英国，其福利理念的更新是有所欠缺的。无论是民主党还是共和党，他们彼此作出让步的可能性都较小，类似于相互妥协的福利理念目前尚未出现。但不可否认的是，美国的社会福利导向是高度多元化的，这同样能够为福利制度的未来发展提供方向性的指引。

三、政党政治干预福利的影响

通过上面的分析我们发现，讨论政党政治的福利干预，对于我们明确当今福利制度的压力点、理解可能在政治议程中占主导地位的各种政策选择以及了解与改革建议有关的潜在分歧模式都有十分重要的意义[7]（P123）。这些执政党的福利政策不仅影响着选举结果，而且不断地修正着福利国家的发展道路。因此，对政党政治干预福利的影响进行再讨论是有意义的。

（一）影响福利框架与制度安排

尽管埃斯平-安德森将美国划分到自由主义阵营里去，从高福利支持到福利排斥，多种政治倾向下的理念导致政策制定者的选择是艰难而又充满争议的。但是，尽管寻找适用于所有人的政策是不可能的，美国的保障体系还是达成了一种奇怪的平衡。就像罗斯福进行的“完全持续的实验”一样，美国社会救助体系在不断的试错过程中，逐渐发现了利益翘板的支点，而政党政治在其中发挥的作用是不可忽视的。

由于福利制度形成的早期，美国的政治联盟没有像斯堪的纳维亚国家一样将融合了白领阶层与劳工阶层的需要，因此，“社会民主的方案半途而废，并且强化了自由式福利国家的原则”[8]（P52），导致美国成为了残补型福利国家，其社会保险和福利体系往往不如保守主义和社会民主主义那么充分与无微不至。此后，共和党和民主党的两相角力就是在此基础上开展的。尽管共和党对于福利发展较为冷漠，但民主党仍然积极构建美国的福利制度。在与共和党的竞争中，民主党支持最低工资的制度、增加商业的管制、主张扶助贫穷的劳工阶级。在医疗制度方面，民主党主张一个“负担的起而高品质的保健制度”，支持全国健保制度，以此解决现代医疗保健的高成本风险。此外，在民主党的推动下，社会救助成了美国最后的防线，救助体系演变成一个无所不包的安全网络。可见，通过民主党的争取，美国的社会保障体系形成了金字塔结构——规模庞大的社会救助为基础，中间层是适度的社会保险，顶端是社会福利。

在英国，福利制度比任何其他资本主义福利国家向穷人提供了更为普遍，更少随意性、争论性和污名化的现金福利[3]（P166）。这种福利体系得益于工党和保守党的相互借鉴与融合。20世纪末，新工党既部分地继承了撒切尔主义的遗产，又对过去工党的政策进行了扩展和延伸，因此，如今英国的福利制度更加具有包容性。例如，在社会救助体系的结构上，我们依然能看到普救主义的影子，家庭津贴依旧是集收入支持、儿童保护、单亲扶助于一身的综合项目，而老龄、军人和残疾救助并没有被压缩为无足轻重的微小部分。但同时，撒切尔主义的大刀阔斧依旧留下了痕迹，私有化改革令福利国家的权威性受到挑战，救助体系也因此少了一些理直气壮的扩张，有的项目开始附加条件，如工作福利。

（二）影响福利供给的手段与程度

在英美两国，以家庭为单位进行救助的传统由来已久。一战以后英国的调查显示，低收入者的生活需要往往与家庭规模的大小直接相关，子女较多的低收入者更容易陷入贫困。因此，“既然很难根据不同行业工人的工资情况确定一种全国性的最低工资标准，那就应该按照低收入者家庭规模的大小确定其实际需要，然后向其提供家庭补贴，以弥补其收入的不足，从而对低收入者实施比较稳定的救济，防止其因收入较低而长期陷于贫困之中”[6]（P119）。然而，两国对家庭的救助并不是从一开始就确定。在抚养未成年子女家庭援助计划制定初期，美国各州立法以帮助那些贫苦儿童，为他们提供短期的经济救助。然而民主党认为，该计划的获得资格较为严苛，会导致男性家长为获得救助而故意离开家庭的现象。为此，计划进行了调整，开始强调家庭这个单位[9]（P180-182）。英国也在工党的帮助下，确立了以家庭为单位的救助。

同样，政党政治的干预还会影响福利供给的程度。在崇尚公民自由权利的美国，20世纪五六十年代的群众运动令公民权利诉求达到了新的高潮，关于妇女堕胎权和枪械持有权的争论在政治领域掀起了轩然大波，这种权利意识也辐射到了福利领域。人们开始向政府发问，为什么国防支出远远大于福利支出？为什么经济危机过后，少数民族群体却越发贫困？为了回应民众，约翰逊开始“向贫困开战”。1975年，美国的国防支出仅占联邦预算的26%，福利支出则占到42%。这种“从大炮到黄油”[9]（P39-40）的政策转向成功地实现了国家优先事项的改变。可见，政党对福利诉求的回应令美国的福利事业向前推进了一大步，福利视角也有所延伸。

（三）增加福利政策的可预期性

从前面的分析中我们发现，政党的更替在某种程度上能够加强福利政策的可预期性。例如，美国共和党的上台必然会引起人们对福利削减的议论，而民主党的执政则会使民众嗅到福利扩张的味道。同样，英国工党的强势回归也会一改保守党谨慎的福利布局。民主党人奥巴马的胜出和连任，曾在全美国掀起了关于福利体制改革预测的潮流。

此外，由于政党政治干预福利时具有“借助于不同社会阶层”的特点，因此，在英美，各个阶层的发展状况也具有启示性——社会阶层以怎样的形式、在多大程度上和政党政治结合起来影响福利制度，都增加了福利政策的可预期性。

例如，在英国，工人阶级尽管在争取福利权利中的作用是重要的，但“英国工人阶级对建立现代社会保障制度的态度是十分复杂的”[10]（P91）。作为有工资收入的工人，势必只能享受缴费型社会保险，而福利国家主张为低收入群体提供多种多样的救济，有可能令收入较低的工人陷入新的困境，即成为“工作着的穷人”，虽然收入处于救济水平以上，但是整体经济境况并不比救济金受助者好多少。这不仅造成工人的心理失衡，而且人为创造了新的不平等，因此，工人本能地对于救济金受助者和救助制度怀有敌意。而且如今关于工人阶级的讨论已经不多，甚至琼斯认为，原来意义上的工人阶级已经消失，再也没有政治意义或意识形态意义上的工人阶级了[11]（P93）。因此，工人阶级的式微导致追逐福利的原始动力削弱，英国福利制度的未来发展似乎可以较少地考虑工人阶级的因素。

同样，美国也出现了类似的境况。中产阶级正在萎缩，上层和下层中产阶级之间的界限和差距越来越明显[4]（P145-146），同时共和党的多数地位已被民主党取代，形成了“民主党压倒性的主宰局面”[2]（P17），一方面，中产阶级的陷落令福利需求增加，福利扩张的民众基础在扩大；另一方面，民主党具有压倒性优势，政党争取到了福利发展的发言权。因此，在未来，美国的福利进行调整并适当扩大的可能性较大。

（四）“过度膨胀”与“非延续性”担忧

在政党之争与福利制度的关系上，“竞选刺激公共支出的不合理增长”和“短期政治操纵下福利的延续性”成了人们讨论的中心。对于前者，过度的忧虑是不必要的，因为政党政治的交替性会抑制对方的过度膨胀。但是，这种交替性会形成福利断层——福利政策会因为执政党的下台而中断，并在反对党上台后遭到中止或修改——这在美国已屡见不鲜。不过，皮尔逊对此有较为乐观的预计：“在一个社会发展趋势不断加大预算压力的环境中，政治分歧可能会变得更加复杂。寻求调整的阵营将包括许多势力。他们都希望保留社会契约的关键要素，同时以一种适当的方式使之适应现代的要求。….福利制度改革的进程可能会激活许多相互竞争的政治界限。”[7]（P153）这预示着政党之间的竞争将在未来形成共识性妥协，而非趋于白热化。英国似乎已经启动了这样的程序——新工党既部分地继承了撒切尔主义的遗产，又对过去工党的政策进行了扩展和延伸。所以，政党政治的福利后果并没有想象的那么严重。

四、结语

本文通过梳理英国和美国的社会救助制度，对福利制度形成过程中政党政治的干预进行比较研究发现，英美两国政党政治干预福利具有以下的特点：首先，福利国家的变革，往往是在党派交替中完成的，并且由新上任的执政党领导，政见不同的党派往往会触发新一轮的福利变革。其次，在福利领域，美国两党对对方的福利主张是全盘否定的，而英国两党已形成了一定的福利共识，其福利政策偏好已经有所融合。再次，英美两国对福利的政治干预分别借助于不同社会阶层的力量。最后，两国执政党福利理念的更新也会对福利变革产生影响。

此外，本文还分析了政党政治的干预对福利制度的影响，认为政党政治的干预不仅会影响一国的福利框架与制度安排，而且会影响福利供给的手段与程度，同时也增加了福利政策的可预期性。至于公共支出的不合理增长和短期政治操纵下福利的“短视性”，政党政治的影响实际上较小。

[1]孙洁援英国的政党政治与福利制度[酝]援北京：商务印书馆，2008援

[2]克鲁格曼援一个自由主义者的良知[酝]援刘波，译.北京：中信出版社，2012援

[3]金斯伯格援福利分化：比较社会政策批判导论[酝]援姚俊，张丽，译.杭州：浙江大学出版社，2010援

[4]周晓虹援全球中产阶级报告[酝]援北京：社会科学文献出版社，2005援

[5]托本·艾弗森援福利制度扩张的动力：贸易开放度、去工业化和党派政治[A]援保罗·皮尔逊援福利制度的新政治学[C]援汪淳波，苗正民，译.北京：商务印书馆，2004援

[6]丁建定，杨凤娟.英国社会保障制度的发展[酝]援北京：中国劳动社会保障出版社，2003.

[7]保罗·皮尔逊援成熟的福利制度受到的后工业化压力[A]援保罗·皮尔逊.福利制度的新政治学[C]援汪淳波，苗正民，译.北京：商务印书馆，2004.

[8]斯塔·埃斯平-安德森援福利资本主义的三个世界[酝]援苗正民，滕玉英，译.北京：商务印书馆，2010援

[9]迪尼托援社会福利：政治与公共政策[酝]援何敬，葛其伟，译.杨伟民，校.北京：中国人民大学出版社，2007援

[10]丁建定援从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立·1870-1914[酝]援北京：中国社会科学出版社，2000援

[11]何秉孟，姜辉援阶级结构与第三条道路：与英国学者对话实录[酝]援北京：社会科学文献出版社，2005援