钱宁峰

通过政府内部权力法治化塑造法治政府的新形态*

钱宁峰

十八届四中全会“决定”指出，强化对行政权力的制约，重点是要加强对政府内部权力的制约，在历史上首次提及“政府内部权力”概念。长期以来，无论是法治理论还是法治实践中，“行政权”或者“行政权力”等词汇比较常用，但是学术界却很少区分权力的内外部面向。例如，有学者将行政权界定为“主体以公共利益为依归，依法直接、主动、连续为社会和公民提供公共服务的一种相对独立的公共权力”①。这种界定方式将行政权或者行政权力视为一种整体性权力。那么，作为行政权力一部分的“政府内部权力”到底是一种什么性质的权力？笔者以为，政府内部权力通常是指政府及其部门在人、财、物等方面的处置权力。对此，有必要进一步深入探讨政府内部权力在依法治国特别是依法行政中所处的地位。

从外部到内部：法治政府建设视角的转换

法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分。无论是法学理论还是法治实践，传统的法治叙事立场基本上是外部式的。这种外部式视角的特点就是将政府作为一个整体来看待，法治对政府的要求就是实现对行政权力的制约。其制约方式更多地是从外部要求行政机关依法行政。至于行政机关内部有关权力配置、分配和运作是否符合法治要求则在所不问。这种立场在很大程度上与特殊的法治观具有紧密的关系。……