高速公路建设用地发证范围的探讨

2015-02-22陈健

城市道桥与防洪 2015年9期

关键词：边界用地边坡

陈健

(宁波市高等级公路建设指挥部,浙江宁波 315192)

高速公路建设用地发证范围的探讨

陈健

(宁波市高等级公路建设指挥部,浙江宁波 315192)

根据高速公路建设用地批准和实际使用情况,确定权属和发证范围,是做好不动产登记的重要工作。结合工作实践，指出高速公路发证范围规定存在的矛盾，从项目建设实际和调整发证政策规定方面给出解决矛盾的方法，为相关工程实践提供参考。

浙江省; 高速公路; 发证范围;建设用地

0 引言

高速公路土地发证是竣工验收的必备条件,必须在项目竣工验收之前完成发证工作。但实际工作中往往由于发证范围的认定存在一定复杂程度,造成发证拖滞后间较长,影响了工程验收需要,产生这个问题的主要原因是由于,高速公路整个项目属线状工程,绝大部分地处山岭土丘,地势连绵不平,其建设用地发证范围比起块状工程要复杂得多,主要存在发证面积与批复面积之差问题。往往经过工程建设阶段后,实际用地范围已有超出或缩小的情况发生,与国土部门的发证规定发生一定冲突。并且造成发证范围与周边地块权属的交叉情况,对后续的权属认定产生较大矛盾。特别是新的不动产登记条例实施后,处理好高速公路发证范围工作具有更深远的现实意义。

该文经过宁波境内的甬金高速公路宁波段、杭州湾跨海大桥南岸连接线工程、象山港公路大桥及接线工程、穿山至好思房公路工程等几条高速公路发证的实践,现就高速公路发证范围作出如下一些探讨,仅供参考。

1 高速公路发证范围规定

目前,浙江省高速公路建设用地发证范围是根据《浙江省高速公路土地登记实施意见》(浙土资发［2003］101号)规定进行设定的,按照此文件规定,高速公路的发证范围规定为：高速公路主线、互通、服务区、养护区、收费站、管理用房等使用的土地。高速公路连接线、与地方道路共同投资建设并纳入地方道路管理范围的,暂不列入高速公路土地登记范围。“三改”(改河、改路、改渠)用地不登记。隔离栅外的零星用地、边角地可暂缓登记发证。

根据此发证范围的规定,高速公路建设用地的登记范围是以隔离栅为边界,对边界外的土地或暂缓登记(如零星用地、边角地)或不予登记(如纳入地方管理的地方道路、三改用地)。

2 发证范围存在的矛盾之处

从高速公路发证的实践来看,高速公路发证范围按上述规定执行后,存在以下几个问题。

一是取得的发证面积大大少于当初获得的建设用地批复面积。一个50 km里程,双向四车道的高速公路项目,按大约4 000亩用地计算,一般发证面积少于报批面积达到5～10%左右,总面积会达到几百亩之巨,是审计部门审计时经常提出的一个问题,甚至会被认为国资流失。

二是高速公路属于线状工程,当初批复的建设用地范围,由于施工或变更设计原因发生变化,主要有以下几个方面原因：(1)由于边坡地质不稳,需要放坡超边界施工。(2)因地质不良,边坡、洞口发生塌方,需要超边界施工。(3)局部设计产生的错误和工程需要补充用地,需要扩大用地范围。(4)隔离栅打设发生局部偏移,使用地范围或纳入隔离栅以内,或偏离隔离栅以外。因此,以隔离栅实际框定的范围与当初建设用地批复的范围比较,有较大的出入。

三是由此而进一步产生的问题是违规用地的情况出现,国土部门在用地复测后,对照批准面积比较时,未批而用的土地情况十分明显。对此,按规定需要作出处罚,并对发证工作暂缓进行。这样,从高速公路交工通车之日起算,有的需要1-2年或更多时间办理,对竣工验收(按规定,高速公路在交工通车后2年内必须竣工验收)工作进度带来一定影响。

四是高速公路超边界用地后没有相应的规定可以办理后续补充用地手续,无法再获得国土部门审批。作为单独选址项目,也不可能二次立项审批,因此,用地发证时间被久拖不决。

3 如何解决发证范围矛盾的重要意义

高速公路发证范围存在上述问题后,经过与国土部门协商,最后发证范围不外是三种情况。一是按隔离栅打设范围发证。二是按原批复面积发证。三是对隔离栅内未批准面积予以剔除后发证。这样实际上对隔离栅范围的偏移而造成的用地错位问题,没有得到根本解决。造成实际使用范围与批准范围的错位。

产生这种情况的后果是高速公路的路产路权与周边土地权属之间产生实际使用的交叉问题,或是高速公路占用的土地是未经批准的用地,或是经批准而未占用的土地被周边土地用户所利用。因此,一是可能造成权属的纠纷。二是对于执行发证规定带来影响。三是因没有权属证明,客观上造成国有资产的无法登记。

解决上述矛盾问题的意义。一是能做好依法发证的基础,规范发证行为。特别是不动产登记条例的实施,相关登记内容的明析成为至关重要的因素。二是高速公路资产管理的必备条件,是高速公路管理和执法的重要依据。三是在项目竣工验收之前完成发证有了时间保证。

4 解决发证范围矛盾的办法探讨

按照浙江省国土资源厅办公室关于印发《浙江省土地登记实施细则》的通知(浙土资办〔2009〕143号)规定,一是土地登记的前提是权属合法、界址清楚、面积准确。二是宗地以土地有偿使用合同或者土地使用权划拨决定书(宗地平面界址图和竖向界限图)、用地批准文件等相关证明材料为依据并结合实际用地情况划定。因此,解决发证范围矛盾应从项目建设实际和调整发证政策规定两大方面来考虑。

4.1 从高速公路建设设计、施工方面考虑

规范高速公路建设用地行为,包括设计变更与施工行为的规范,不随意扩大或超出边界。(1)要求在设计阶段充分考虑一些后续施工中可能产生的超出用地的情况,如隧道洞口、边坡放坡由于地质引起的问题,勘探地质时应予准确选点钻孔,充分了解地质情况,确保后续用地一步到位,尽量少产生用地变更。(2)后续主线变更设计涉及超边界用地的,尽量采取工程技术措施不用或减少补充用地情况的出现。如路基边坡的控制可考虑挡土墙的砌筑。(3)在施工阶段边坡放坡施工时,应根据地质条件放缓坡施工,防止塌方；边坡开挖后尽量缩短暴露时间,特别是泥质边坡,防止雨水冲刷造成新的塌方。(4)隧道洞口施工开挖后,尽早支护,防止支护不及时造成洞口塌方。避免二次补充用地情况的发生。(5)隔离栅打设时应严格按征地红线范围边界进行施工。防止施工时简单按目测边界施工,只对施工边界线或开挖面进行打设。既不对照用地红线图,也不进行仪器定位就选点施工,导致流失应纳入高速公路建设的用地范围。为了做到精确定位,建设单位落实施工时可考虑采用全站仪或GPS定位设备进行边界确定。对超边界用地范围在打设时予以相应的图纸表述清楚。

4.2 从国土部门发证范围规定予以适当调整方面考虑

高速公路作为线状工程,用地边界在经历施工阶段后,容易变动的情况客观存在,无法避免。虽然建设单位作了努力,采取措施减少偏移和变动情况的产生,但由于工程往往地处山岭土丘地带,地势不够平坦,设计、施工过程中无法避免的一些客观情况的出现,因此,高速建设用地实际与批准范围比较,产生的偏差情况难以避免。按照现有发证规定无法妥善处理此项问题。现根据高速公路建设和发证实践,提出以下几个方面调整方法。(1)在高速公路隔离栅打设完毕后进行用地复测时,应将高速公路最终用地范围和面积予以纳入。对最终隔离栅范围内用地面积,原则上应允许予以纳入发证范围。(2)对于未批准面积纳入隔离栅后,可以允许调整发证范围面积。一是可以利用高速公路未被列入发证范围的边角地等面积,置换给未批准面积作为调整使用,理由是该部分土地实际仍由地方使用,并未实际改变用地性质。二是可以将置换面积总量不超批复面积来控制允许调整面积,同时,置换面积不超10%作为双控指标。

上述办法的实施,特别是不动产登记条例实施后,对颁发相应的不动产证时更具有现实意义。