江晓华，李长健

（1．安徽农业大学人文社会科学学院，合肥 230036；2．华中农业大学文法学院，武汉 430070）

农产品质量安全的柔性干预研究

江晓华1，李长健2

（1．安徽农业大学人文社会科学学院，合肥 230036；2．华中农业大学文法学院，武汉 430070）

农产品质量安全问题正由传统食源性危害转变为疾病传染性危害，《农产品质量安全法》所标识的监管型刚性干预方式面临更为复杂的情形，以内生自律为目标的柔性干预方式因其理论依据和现实土壤而成为规范农产品生产经营行为的新选择。农产品质量安全的柔性干预的基本理路是：以利益驱动为动机干预起点，以信用控制和组织推动为演进过程，以风险防范为环境保障，以内生自律为干预目标定位。因循柔性干预的基本理路，从农产品市场准入制度、申报制度、信用制度、预警制度、补贴制度和政府采购制度六方面建构农产品质量安全柔性干预制度体系，作为破解农产品质量安全难题的新思路。

柔性干预；农产品质量安全；安全补贴；申报制度；预警制度

农产品质量安全问题正由传统食源性危害向传染源性危害转变，传染源性危害更难以控制，影响更广，危害更大，因此与食源性危害对应的监管型制度需待转变。农业部实施的《农产品质量安全监测管理办法》、《农产品产地安全管理办法》等7部规章，以及各地《农产品质量安全法》的配套立法，基本上都是基于刚性的监管型制度设计。在此背景下，加强柔性干预型农产品质量安全制度建设具有重要意义。

一、农产品质量安全柔性干预的机理分析

（一）农产品质量安全柔性干预的理论依据

国家干预主义是针对经济自由主义而提出的，其普遍存在于经济生活中，任何法律或公法上的决定，对于国家生产力的增减，或多或少总有些影响的，说是全无影响，这个情况是难以想象的［1］。经济法上的干预是公权机关为达到某种目的对经济生活的介入行为，包括调节、协调、调控、管理、制约等内容。柔性干预是指国家充分运用鼓励、激励、指导、给付等手段引导市场活动主体遵守市场诚信要求，自我约束失范行为的经济介入行为。以干预强制力的强弱和干预作用机理的不同，我们将国家干预分为柔性干预与刚性干预，柔性干预具有更强的灵活性，为私权的市场选择提供空间，为公权和私权协商提供更大的回旋余地，促进公权私权合意的形成。刚性干预强调法律后果的不利性运用压力型制度来规范市场主体的行为，柔性干预更多强调预期利益丧失的可能性运用自律型制度来约束市场主体的行为，机理上看，前者增加违法行为的成本，后者增加守法行为的收益。

柔性干预具有自身的理论逻辑。（1）市场自由与国家干预的非对立性保证了柔性干预有空间。国家干预并非要真正限制市场自由，而是通过限制和排除危害市场自由和市场安全的行为来保证市场的自由竞争进而实现资源的优化配置。国家干预是保证市场自由的手段，市场自由是国家干预的目的，双方虽存在界限，但不是对立性关系，相反双方还存在相互交错的地带。交错地带的存在客观上弱化了市场的自由度和干预的强制力度，为柔性干预提供着空间；柔性干预能较好地平衡市场自由和国家干预。（2）经济领域“硬法”与“软法”的融合确认柔性干预的合理性。“软法”因其具备的事先性和综合预防性特点较多运用于食品安全和农产品质量安全领域，柔性干预方式是“软法”在农产品质量安全领域的具体表现，具有硬法不可比拟的优势。实现硬法与软法的结合，实施软硬兼施、刚柔并济的混合法机制，已成为调整当今复杂的社会、经济关系的必由之路［2］。我国经济法实践中也逐步运用柔性干预机制来规范和促进市场活动，如协商调解机制在消费者权益保护上的适用，政府采购和补贴制度对经济行为的引导等。（3）干预对象的复杂性和动态性决定柔性干预的正当性。干预对象是复杂的市场活动主体，市场活动主体的市场行为是动态的，各类市场行为都有其经济机理，片面运用刚性干预手段可能引起干预受体的逆反行为，导致干预成本过高和干预失效，刚性干预也可能产生挤压效应，导致干预受体进入其他地域、行业继续违法行为，危害经济整体效益和安全。柔性干预以利益驱动的示范效应形成向心力，提升守法行为的自觉性，有效弥补刚性干预的片面性和挤压性的不足。（4）农产品质量安全柔性干预具有可行性。从操作层面看，柔性干预运用准入机制，设定农产品生产经营的基本条件进行起点干预，推进鼓励、指导、给付等外部介入行为法律制度化引导农产品市场主体自觉履行质量安全保障义务。从经济层面看，柔性干预的示范效应促使质量安全内化为农产品生产经营的基本要素，降低干预成本，有效兼顾经济效益和社会效益，实现成本最小化和收益最大化。

（二）农产品质量安全柔性干预的现实基础

我国农产品质量安全问题形势严峻，具体有：（1）农产品生产的自然特性导致农产品存在非法添加、农药兽药滥用、残留超标、重金属污染等质量安全问题。农产品的生产活动在开放式空间进行，与封闭空间内工业品制造不同，更易受到外部环境污染；农作物生长周期较长，生产的自然风险高，易受病虫害威胁，产品保管难度大，容易腐败变质。（2）存在大量难以有效持续监管的农产品非正式市场。我国农产品生产经营是分散式生产经营和规模化生产经营并存，除组织化规模化生产经营之外，农民基于多元消费需要和经济利益追求，自发进行农产品生产经营活动，农产品消费者有着便利消费的需求，这就导致城乡存在大量不受监管的非正式市场，这类市场的销售成本低、流动性强、可控性弱、监管成本高，产生损害后难以索赔，刚性干预制度面对分散式生产经营所产生的非正式市场的监管绩效低。（3）农产品生产者经营者的诚信意识、安全意识比较淡薄。生产者经营者追求经济利益常常舍弃诚信，而农产品生产经营的信用机制尚未建立，失信行为难追究、成本低，诚信意识难以形成。生产者经营者由于认知能力有限或者逐利动机过分膨胀，导致忽视农产品的安全要求。（4）农产品质量安全问题应对上存在重治理轻预防。各地在应对农产品质量安全问题上，一般都是在危害发生后，采取产品召回、责任追究等措施，而提前介入、安全引导、利益补偿等预防工作比较欠缺。

从内容上看，我国《农产品质量安全法》是部监管型法律，该法明确了对农产品质量安全的过程性监管，明确了农业行政主管部门对农产品质量安全统一监管的主体地位，确立了监管体制与执法依据［3］。该法设计了农产品质量安全标准强制实施制度、农产品产地管理制度、农产品的包装和标识管理制度、监督检查制度、风险分析评估制度、农产品质量安全信息发布制度和责任追究制度共七项制度。大多制度属于刚性干预型制度，只有风险评估制度和信息发布制度属于强制性较弱的柔性干预制度，为柔性干预预留了制度空间。农产品质量安全目标的实现依赖于系统的制度设计和制度运行，单一类型的制度难以实现立法目的，在相对薄弱的柔性干预环节有必要加强立法，细化柔性干预措施，形成机制衔接、功能互补的农产品质量安全保障法律制度体系，使《农产品质量安全法》成为促进与监管相兼容的综合性法律。农产品质量安全问题现状和现行法律制度是实施农产品质量安全柔性干预的现实基础，决定着农产品质量安全柔性干预的必要性。

二、农产品质量安全柔性干预的基本理路

真正的问题不在于人类是否由自私的动机所左右，而在于找到一套制度，从而使人类能够依据自己的选择以及决定其普遍行为的动机，尽可能地为满足他人的需要贡献力量［4］。哈耶克的论断告诉我们解决农产品质量安全问题需要通过一定理路寻找一套制度来干预个体动机。我们认为可以将农产品质量安全柔性干预的基本理路归纳为：以利益驱动为动机干预起点，以信用控制和组织推动为演进过程，以风险防范为环境保障，以内生自律为干预的目标定位。因循这条基本理路构建农产品质量安全柔性干预制度。

（一）干预起点：利益驱动

需要和私人利益将具体的个人与社会连接起来，对利益的追求是个人进行社会活动的动因，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益［5］”，必须承认利益驱动对农产品质量安全的作用，农产品市场的发展和规范动力源于交易者获取利润的强烈欲望。利益驱动使得农产品生产经营行为演化为社会行为，丰富多样的农产品成为可能；同样，利益驱动也导致农产品生产经营行为存在违法可能性。刚性干预是做减法的利益驱动方式，而柔性干预是做加法的利益驱动方式。以利益驱动为干预起点就是要鼓励农产品生产经营者追求合法利益，矫正农产品生产经营者的经济动机，自觉抵制违法行为，引导生产经营行为进入法治轨道。

（二）干预过程：信用控制、组织推动和风险防范

市场经济就是信用经济，随着我国市场经济体制的日益成熟，信用将越来越内化为市场要素之一，信用机制更加具备控制力，坚持诚实守信的经营方式成为集体的理性选择。另一方面，技术困难和经济成本高导致农产品质量安全问题难以鉴别，农产品本身具有极强的信任品质，信用机制也能满足农产品质量安全的特殊要求。随着市场经济的纵深发展和信息愈加多元繁杂，市场个体的有限生产经营能力和单一信息渠道的缺陷更为明显，组织化选择成为必然，农产品生产经营的组织化成为抵抗市场风险和自然风险，增加谈判筹码，获取和分析市场信息的路径选择，组织载体所具备的优势越来越有吸引力，组织载体将更加具备发展力。农产品市场的柔性干预过程涵盖着信用机制的控制力和组织载体的发展力，信用机制的控制力要求我们加强农产品质量安全信用制度的建设，压缩不诚信行为的生存空间，提高诚信生产经营的自觉性；组织载体的发展力要求我们推动农产品生产经营活动的持续组织化，吸收分散的个体农户加入农产品生产经营企业和专业合作社，实现精准的柔性干预。风险防范是柔性干预的外在环境保障，是农产品质量安全柔性干预的保障力。风险防范包括风险评估和风险管理，国外农产品安全管理特别注重按照风险分析的科学原则，把风险评估和风险管理分开独立进行，以保证政府决策的科学性［6］。我国虽然建立风险分析评估制度，国家农产品质量安全风险评估专家委员会开展风险分析评估工作，但农产品风险管理制度还比较欠缺，农产品风险的应急预案机制与突发事件应对法的对接还存在问题，有必要推动风险防范法制化，区分风险评估和风险管理，加快风险预警应对制度建设。

（三）干预目标：内生自律

柔性干预的目标定位决定着干预路径的走向，农产品质量安全柔性干预要在干预主体和干预受体间形成冲突缓和区，提高干预的接受度，促进干预主体和干预受体形成多层面合意，保证安全生产经营行为成为内生的自律行为。内生源于农产品生产经营者对生产经营安全和秩序的内在需求，体现为生产经营者对行为规则的内化，柔性干预的法制化、利益可见性和协商合意等要素能较好实现规则内化。自律包括行业自律和生产经营者自律，柔性干预为农产品生产经营者提供法制框架内的自由选择空间，创造自律的先决条件；柔性干预推动行业组织的发展，发挥行业自律的功效。内生自律是柔性干预特有的价值目标，内生自律的柔性干预与外源监管的刚性干预形成制度合力保障农产品安全，维护公民健康权和提高农产品竞争力。

三、农产品质量安全柔性干预的法律制度

农产品质量安全柔性干预的特有机理决定其具有区别于监管制度的独特调整作用，遵循柔性干预的基本理路，针对我国农产品生产经营市场，构建三大类型制度：利益驱动型的补贴和采购制度、内生自律型的申报制度和过程控制型的准入、信用和预警制度。具体制度设计如下：

（一）农产品的市场准入制度

市场准入制度是国家通过条件、程序、范围和后果等内容的规定设置市场进入门槛，是国家干预的起点。我国还没有农产品市场准入制度的总括性规定，只存在与农产品市场准入制度相关的规定，表现为：（1）《农产品质量安全法》规定的农产品必须达到安全标准，禁止生产、销售不符合国家规定的农产质量安全标准的农产品，同时还加强农产品的检测工作；（2）《食品安全法》规定食品生产许可证、食品流通许可证和餐饮许可证三类许可制度，间接对农产品的市场准入起着倒逼作用。

我们认为应该从以下几方面来建立和实施农产品市场准入制度：（1）农产品质量安全基本法应该总括性规定农产品的市场准入制度，该制度应该逐步实施，强行将分散农户纳入市场准入规则内，会直接损害农户生存权益，也会直接降低农产品产量，危害粮食安全，可以由实施细则或政策文件规定农户的市场准入时间表。对于组织化的农产品经营者则可以建立农产品经营许可制度，要求农产品经营者在财产、设施和安全保障能力上符合相应条件，强化农产品经营者的责任意识，加强对进购农产品的检测工作，发挥经营者对生产者的倒逼效应，推动生产者不断组织化和规范化。（2）区分市场活动主体的准入和农产品的准入。市场活动主体的准入是对市场活动主体进入市场的资格和条件的规定，是法律对主体资格的认定，可以从技术人员、财产、责任能力、经营设施和安全保障能力方面作基础规定，条件成熟再逐步提高准入条件。农产品的准入是指对生产和流通的农产品质量安全的要求，可以通过产地产出制度、产品认证、入市检测、市场巡检、信息标识、产品退市和产品追溯等手段来实施［7］。（3）区分农产品生产者的准入和农产品经营者的准入，参照《食品安全法》的准入规定，设计农产品生产许可证和农产品经营许可证，对于分散农户一方面给予其宽限时间；另一方面鼓励其加入专业合作社或与生产企业建立合同管理关系，逐步改变农户生产经营原子化现状。（4）规范农产品主管部门的行政许可行为，从行政许可的原则、条件、程序、时限、法律责任等方面规范行政机关的许可行为，只要符合条件的申请行为就应该在规定的时间内做出行政许可，不予许可的要说明理由和提供相应行政救济，行政许可中的违法行为要承担法律责任。

（二）农产品质量安全的申报制度

申报制度已在我国法律实践中得到较多运用，如纳税申报制度，经营者集中申报制度和破产程序中的债权人债权申报制度，申报制度的共同特点是重视申报者的自觉性和主动性，明确申报标准，运用各类机制实施申报制度。申报制度是干预主体给予干预受体充分信任和选择空间，降低干预成本，是柔性干预方式的制度表现，农产品质量安全申报制度可以借鉴已有经验进行制度细化。（1）农产品质量安全申报分为自愿申报和强制申报。根据农产品生产者和经营者实力、农产品风险大小和安全标准，区别实施自愿申报和强制申报，生产者经营者经济实力强、农产品风险大和安全要求高的实施强制申报，其他的实施自愿申报。（2）农产品质量安全申报制度的内容。明确申报主体为农产品的生产者和经营者，申报内容主要是产品类型、产地、投入品、病虫害防治等，申报的受理机构为当地农业行政主管部门，申报采用备案制，申报材料要公开公示，违法申报要承担行政法律责任。（3）农产品质量安全申报制度的实施。农产品质量安全申报与保证金机制结合，生产者经营者申报的同时交付一定数量的保证金，质量安全良好的逐年递减保证金额，并给予相应税收优惠，质量安全恶化的逐年递增保证金额，持续恶化的退出市场。质量安全申报也与政府补贴、采购等结合，进行质量安全申报的生产者经营者处于政府采购的优先地位，可以及时准确获取财政补贴。

（三）农产品质量安全的信用制度

我国信用制度正处于历史变迁阶段，传统的人伦信用正转向契约信用，契约信用作为一种契约性制度安排，具有经济性、自发性和自愿性的特点［8］，是克服市场失灵的较好选择。农产品质量安全信用制度有以下几方面：（1）确立农产品生产经营的诚实信用原则，规定诚信原则是《农产品质量安全法》的法律原则，实施细则中可对诚信原则进行类型化，规定违反诚信原则的表现、认定要件、处理措施、法律后果等。（2）推进农产品质量安全信用评级制度，不同信用等级对应程度各异的监管措施，持续的高信用等级可与免检制度结合。信用评级由独立机构遵循公开、透明、公正原则开展，评级机构符合法定条件经过规定程序设立，并对评价结果承担连带责任，评级机构实施年检制度以保证信用评级的权威性和公正性。（3）建立农产品质量安全的诚信档案和行业征信系统，农产品生产者经营者的信用记录全部存入诚信档案，建立信用数据库，发挥信用检索功能，将诚信记录落实到具体个人，农产品生产者经营者进入市场时要接受主管部门信用审查，根据失信行为的情节和程度作出不同处理。

（四）农产品质量安全的预警制度

预警是分析、评价、预报和应对处置的过程，农产品质量安全预警制度是风险防范理路的制度体现，从源头上降低农产品质量安全事故的发生几率，防止出现农产品公共安全危机。我们可以从预警主体角度，安排预警制度。（1）加强农产品生产者经营者的自我预警。农产品的生产者和经营者是农产品质量安全风险的最早接触者，其自我预警机制可以保证风险和危机处在及时可控的状态，避免危机扩大所造成的损失。建立可疑性标准，明确农产品生产者经营者对可疑信息的报告义务，健全相应的预警鼓励措施，拓宽预警报告渠道［9］。（2）鼓励社会中间层主体的介入预警。社会中间层主体主要包括行业协会、社区、村委会、居委会等组织，这些主体能比较全面深入地介入到农产品质量管理活动中，明确预警标准，设立危机报告制度，鼓励他们做出农产品质量安全的预警。（3）完善行政机关的预警制度。行政机关的预警制度是农产品质量安全预警制度最重要的内容，应该包括风险分析监测机制、预警反馈机制和危机预警处置机制等。根据风险分析和监测结果，确定对应的处理机关层级和预警级别，在危机预警处置时可以行使现场检查权、暂停交易权和危险农产品处置权等，在风险降低时候，可以降低预警级别直至解除警戒。明确行政机关预警启动和解除的条件和程序，限定预警反馈的时限，禁止违法侵害农产品生产者经营者的财产权。

（五）农产品质量安全的补贴制度

农产品质量安全补贴属于农业补贴的范畴，就其本质而言，是公权主体通过补偿性和授益性补助行为换取私权主体对质量安全义务的承担。根据补贴的作用机理，我们把农产品质量安全的补贴行为分为对安全生产经营农产品成本的补偿行为和安全生产农产品效益的奖励行为，农产品质量安全补贴制度分别从这两部分予以建构。（1）农产品安全生产经营的成本补偿制度。农产品生产环节的补贴是重点，生产环节分为产前、产中和产后，产前环节主要补偿农业生产者生产环境维护成本和无污染生产资料使用成本，产中环节主要补偿农业生产者的质量安全管理成本和保障成本，产后环节主要补偿农业生产者的认证费用、检测费用、包装费用等。（2）农产品安全生产经营的奖励制度。通过农产品安全生产经营的信用档案制度，建立对应的奖励制度，安全生产经营时间越长奖励额度越高，反之出现不安全生产经营行为的则视情节降低或取消奖励。最后，安全补贴需要注意的其他问题。农产品质量安全补偿应该以直接为主，农业科技投入、基础设施建设等间接补偿因其没有区别于其他农业补贴的特殊性，不再单独讨论。安全补贴要注重对农户的生产经营行为进行利益驱动，提高其安全生产经营的积极性，推动其不断组织化和规模化。

（六）农产品质量安全的政府采购制度

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购各类货物、工程和服务的行为。政府采购行为具有一定的倾斜性和保护性，我国《政府采购法》规定：政府采购应当有助于保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。农产品质量安全政府采购制度就是要通过倾斜性制度保护质量安全农产品的生产者和经营者，运用合理的财政力量引导农产品的安全生产和经营。建立农产品供应商库，依据供应商信用等级和产品认证标志安排采购序列，信用等级高的供应商和认证农产品作为优先采购的对象，在采购价格上给予一定优惠。考虑到政府采购主要采取公开招标方式，将信用评价作为公开招投标的条件，招标中认真审核供应商的资质和信用状况，对非优质供应商可以附带条件，如缴纳一定保证金。在法律和行政法规允许情形下，运用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价方式采购质量安全的农产品。

农产品质量安全突破数量层面从质量层面保障我国粮食安全，而以市场准入、安全申报、信用管理、安全预警、政府采购、安全补贴为内容的柔性干预与传统刚性干预制度共同构筑农产品质量安全保障制度体系，将实现更高要求的质量型粮食安全目标。

［1］ 弗里德里希·李斯特．政治经济学的国民体系［M］．陈万煦，译．北京：商务印书馆，1997：123．

［2］ 吕中国，强昌文．经济领域的软法研究述评［J］．西北农林科技大学学报：社会科学版，2013（2）：128－136．

［3］ 杜国明．农产品质量安全的立法研究［J］．河北法学，2008（9）：107－111．

［4］ 弗里德利希·冯·哈耶克．个人主义与经济秩序［M］．邓正来，译．上海：复旦大学出版社，2012：26．

［5］ 马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集第三卷［M］．北京：人民出版社，1995：209．

［6］ 王芳．国外农产品质量安全政府管理及对中国的启示［J］．世界农业，2008（1）：37－39．

［7］ 冯忠泽．中国农产品质量安全市场准入机制研究［D］．中国农业科学院博士学位论文，2007．

［8］ 马国海，何建华．制度变迁与信用制度创新［J］．浙江社会科学，2003（5）：134－139．

［9］ 李长健，罗洁．互补性权利义务下农民经济利益保障机制研究［J］．江汉大学学报：社会科学版，2009（3）：46－49．

Study on Flexible Intervention in Quality and Security of Agricultural Products

JIANG Xiao－hua1，LI Chang－jian2
（1．School of Humanities and Social Sciences，Anhui Agricultural University，Hefei 230036；2．School of Humanities and Law，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China）

The problems in quality and security of agricultural products is changing from traditional food－borne hazards into disease infectious hazards，and the rigid regulatory intervention stipulated inthe Law of Agricultural Product Quality and Securityfaces with more and more complex situation，so the flexible intervention became a new choice of regulating agricultural production and business behavior because of its theory and practical basis．The fundamental ideas of flexible intervention in agricultural product quality and security are as follows：taking profitdriving as the starting point of motive intervention，credit control and organization promotion as the evolution process，risk prevention as the environmental protection，and endogenous and self－discipline as the target of intervention．According to above fundamental ideas，the flexible intervention system of agricultural products includes：agricultural market access system，agricultural product quality and security reporting system，agricultural product quality and security credit system，agricultural product quality and security warning system，agricultural product quality and security subsidy system，and government procurement system．

flexible intervention；quality and security of agricultural products；security subsidy；reporting system；warning sy stem

F304．3

A

1009－9107（2015）01－101－06

2013－12－18

安徽省高校省级优秀青年人才基金重点项目“安徽省农产品质量安全监管制度研究”（2011SQRW035ZD）

江晓华（1980－），男，安徽农业大学人文社会科学学院讲师，硕士，研究方向为经济法、“三农”法律问题。