张林，刘斌

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

西藏地方人民代表大会制度与“依法治藏”方略的实施

张林，刘斌

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是建设社会主义法治国家的根本保证。通过人民代表大会制度，人民依法管理经济、文化和社会事务的权利得到保障，人民群众的利益诉求得以表述，权力的运用得到了有效的制约和监督。“依法治藏”方略的提出凸显了人民代表大会在构建西藏治理体系中的重要地位。

依法治藏；人民代表大会制度；法治；民族区域自治

60年前，1200多位各地选举产生的全国人大代表齐聚北京，召开了第一届全国人民代表大会，新中国的根本政治制度——人民代表大会制度从此建立。作为一种新型的政治制度，60年来它不断获得发展和完善，显示出蓬勃的生命力。而在雪域高原，人民代表大会制度同样在西藏的政治生活中具有极其重要的地位，在制定地方性法规、自治条例和单行条例，建立民族区域自治制度，推动基层民主到选举产生各级政权建设等方面发挥了巨大作用。通过不断发展和完善人民代表大会制度，西藏各族人民真正实现了当家做主。

一、人民代表大会制度是我国的根本政治制度

（一）人民代表大会制度的理论来源

人民代表大会制度的产生与马克思、恩格斯和列宁的代议制理论有着密切的联系，马列主义的代议制理论和政权建设理论是人民代表大会制度产生的思想前提和理论基础。马克思在揭露资产阶级议会制的欺骗性和虚伪性的基础上，总结了巴黎公社经验，提出完全不同于“三权分立”的代议制度，指出“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的管理执行，从而也就处在公社的监督之下。”[1](P331-389)恩格斯在此基础上提出人民代表机关集权的思想，恩格斯说：“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去，就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求。”“可以设想，在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能按照宪法随意办事的国家里，旧社会可能和平长入新

社会。”[2](P273)列宁在马恩的基础上更明确、更系统地提出新型国家的代议制建立理论。在《修改党纲的材料》中列宁明确提出，俄罗斯民主共和国宪法应当保证：第一，建立人民专制，国家的最高权力应当全部属于人民代表，人民代表组成单一的人民会议，即单一的议院，代表机关应当是“真正代表民意”的。第二，建立人民专政，代表机关由“确实有力量和权力”，它“应当掌握全部的权力”，即“完整的，统一的和不可分割的权力”，以“真正体现人民专制”。完全不同于西方的“三权分立”、“权力制衡”。第三，代表机关的代表必须接受人民的监督，人民可以随时罢免他们。列宁认为，“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行由选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则。”[3](P314)

在政权建设理论上，中国共产党的早期领导者一直坚持马列主义的代议制，主张人民的代表机关应当成为真正的权力机关。在国内革命战争时期，毛泽东等领导人就主张苏维埃工农兵代表会议应成为权力机关；抗日战争时期，又主张国民大会要成为最高权力机关；在建国前夕，他们也主张人民代表会议应成为人民的权力机关。因此，有学者认为，“人民代表大会成为国家权力机关，是与这一传统观点一脉相承的。”[4](P18-29)

（二）人民代表大会制度是我国的根本政治制度

早在新中国诞生之初，中国人民就选择了人民代表大会制度：1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。《共同纲领》的规定具有时代的进步性，但它将各级人民政府作为代议机关的规定是存在缺陷的，因而在1954年的《宪法》中，立法者一方面将人民政府排除在代议机关之外，将人民政府设定为由人民代表大会产生并向其负责的行政机关，“议行合一”不再成为我国代议机关的组织特征；另一方面，立法者设立了全国人民代表大会的常设机构，即全国人民代表大会常务委员会，并规定了常务委员会的各项职权，从而使得我国的代议机关具有了常设性的组织机构。1954年的《宪法》将我国的人民代表大会制度向前推进了一大步，而1982年的《宪法》在继承1954年《宪法》的基础上，又对人民代表大会制度作出了更为全面的规定：第一，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。强调人民代表大会制度是人民当家做主，行使国家权力的方式。第二，明确规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“人民代表大会具有权力的至上性和全权性，它不受任何国家机关的牵制，是人民行使政治权力的全权机关，在整个国家机构体制中居于最高地位。”[5]

人民代表大会制度是适合我国国情的制度。作为一个拥有13亿人口的泱泱大国，国家的决策必须统一并具有效率，全国上下一盘棋，团结全国各族人民，实现共同富裕。邓小平同志曾指出：“西方的民主就是三权分立，多党竞选。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”[6](P220)有学者认为，“人民代表大会是国家权力机关，是因为它掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，由他产生其他国家机关，它是其他国家机关权力的直接来源。”[4](P18-29)人民代表大会制度不同于西方的“三权分立”，虽然在人民代表大会制度之下也有立法、行政和司法机关的区分，但它们都是在人民代表大会统一行使国家权力的前提下进行的区分。

二、西藏自治区的人民代表大会制度的特点

（一）西藏地方人民代表大会既是国家权力机关又是民族区域自治机关

1965年9月1日，经全国人民代表大会常务委员会批准，①西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨召开，该次会议选举产生了西藏自治区的领导机构，宣告了西藏自治区的正式成立。西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议的召开具有重大的历史意义，标志着西藏人民的革命和建设事业发展到了一个新的历史阶段，百万翻身农奴真正实现了当家做主。

民族区域自治制度是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行的区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度作为我们党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度。1949年的《共同纲领》中明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”后来，民族区域自治又明确载入历次宪法，成为我国的一项重要政治制度。按照我国《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，其中民族自治地方的人民政府需要对本级的人民代表大会负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。由此可见，西藏地方人民代表大会既是国家权力机关又是民族区域自治机关。

（二）西藏地方人民代表大会是西藏最重要的地方立法机关

我国现行《宪法》和《立法法》对民族自治地方人民代表大会的立法权进行了明确的规定，并且根据是否能够变通上位法律将立法权分为两种：一是不变通上位法的立法权，即自治区人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。二是变通上位法的立法权，即民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，该种立法权是民族自治地方人民代表大会所独有的。但是该种立法权并不是不受约束的，民族自治地方人民代表大会虽然可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，并且不得对《宪法》和《民族区域自治法》的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

虽然民族自治地方人民政府可以制定规章，但是该规章不得违背上级和同级人民代表大会制定的地方性法规，并且民族自治地方人大常委会有权监督人民政府行政立法权的行使，对于本级人民政府制定的不适当的规章民族自治地方人大常委会有权予以撤销，由此可见，对于民族自治地方来说，人民代表大会及其常委会是最为重要的地方立法机关。

自西藏建立人民代表大会制度以来，各级人大充分行使《宪法》和法律所授予的立法权，尤其是西藏自治区人民代表大会及其常委会，先后制定了一系列的地方性法规。2014年4月自治区人大常委会通过了《西藏自治区实施<中华人民共和国非物质文化遗产法>办法》，为积极推动西藏非物质文化遗产保护的法治化打下了基础。如2014年8月，西藏自治区人大常委会先后赴林芝、拉萨、山南开展了《西藏自治区旅游条例》修订的调研工作，采取召开座谈会、现场询问和随机调查等方式，广泛听取了各方面的意见，了解了原《旅游条例》在实施过程中存在的主要问题，并对各种立法建议进行了总结和论证。相信通过认真调研和科学论证的新《旅游条例》必将能够进一步提高西藏旅游产业的法治化水平，为规范西藏旅游产业的发展提供强大的制度保障。

为了提高立法质量，西藏自治区人大常委会还在2013年9月首次启动对《西藏自治区道路交通安全条例》的立法后的评估工作。评估小组通过文献研究、问卷调查、实地调研、公开征求意见等方式，对条例的实施绩效进行了分析，对主要制度的设计和条文内容是否科学，是否具有针对性进行了评价，对条例实施过程中存在的问题提出了对策和建议。②

（三）人民代表大会制度为西藏各族人民行使政治权利提供了制度保障

自西藏自治区第一届人民代表大会召开以来，西藏人民积极行使《宪法》和法律赋予的选举权和被选举权，积极参加选举全国和西藏自治区各级人民代表大会代表，并通过人民代表大会制度参与管理国家和西藏地方事务。2002年，在西藏的自治区、地（市）、县、乡（镇）四级换届选举中，全区有93.09%的选民参加了县级直接选举，有些地方选民参选率达到100%。在选出的人大代表中，藏族和其他少数民族代表所占的比例，在自治区和地市两级达到80%以上，在县、乡（镇）两级达到90%以

上。[7](P70)《宪法》规定，在民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。西藏自治区第一届人民代表大会召开以来，先后7任（含现任）自治区人民代表大会常委会主任和10任（含现任）自治区政府主席均为藏族公民。藏族和其他少数民族干部成为西藏自治区干部的主体，充分行使当家做主的权利。

按照我国现行《宪法》规定，我国公民对于国家机关和国家机关工作人员都有提出批评和建议的权利，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，同样也有权提出申诉、控告或者检举的权利。对于上述批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，公民完全可以在每年的人大会议上，联系人大代表，通过向人民代表大会提出议案的方式行使自己的建议权；对于“一府两院”的工作报告，也可以联系人大代表，通过投否决票的方式行使自己的批评权；还可以通过人大代表向人大常委会提出质询议案，行使自己的检举权或控告权。西藏自治区各级人大常委会始终高度重视人民群众的来信来访，严格依法办理申诉控告案件，将公民的控告权、检举权与人民代表大会的法律监督权有机结合起来，不断增强自治区人大及其常委会工作的针对性和实效性，从而充分保障公民的各种正当权益，化解社会矛盾，促进社会稳定。

三、“依法治藏”方略之下的人民代表大会制度

（一）“依法治藏”方略的提出

2013年俞正声同志在西藏考察调研期间再次强调了“依法治藏”方略，即“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”。“依法治藏”来源于“依法治国”，是从治国理政的战略高度出发，着眼于治边稳藏，长期建设。这一重要论述高瞻远瞩，认识深刻，对西藏的发展和稳定乃至全区各项工作都具有很强的指导性。党的十八大明确指出，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。对于西藏而言，要真正实现西藏社会的和谐稳定、长治久安，最终还是要靠法治而不是人治。只有充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，不断提高西藏社会的法治水平，提高领导干部和社会公众的法治意识，才能实现“依法治藏”的治理方略。

1、由法律支配权力是法治的根本

一直以来，法治都是作为人治的对立概念而存在的。划分法治和人治最根本的标志在于，当法律权威与个人权威发生矛盾冲突的时候，是法律权威高于个人权威，还是个人权威凌驾于法律权威之上。公共权力作为一种支配、控制和管理的力量，必须加以限制，否则就有无限扩张的异化倾向。在西藏社会治理过程中，不能允许将个人的意志和权威凌驾于法律之上，不能将权力与某一个个人融合起来。在西方历史上，从罗马帝国一直到洛克之前的英国和孟德斯鸠时代的法国，欧洲政治的基本格局就是权力支配法律（至少在公法领域）；[8](P3)而中国古代的法实际上也是帝王之法，其本质是帝王权力的延伸，因而法律不得不时时依附权力。因此，要摒弃人治，实现法治，必须完成权力的非人格化，使法律成为权力的基础和来源，任何权力都不能凌驾于法律之上或超越法律。

2、法治代表着现代的民主政治

法治并非是法律、法规的简单累积，而是具有一定价值追求的社会治理模式。正是对民主、自由和秩序的追求才使得法律充满了生机和活力。“依法治藏”方略的提出意味着法律由手段上升为目的，它不仅仅支配着每一个人，而且统治着整个社会，要把全部的社会生活都纳入到一个非人格化的框架中去。

法治是经人民同意的统治，是民主的政治，不是个人专断。在法律发展史上，尽管法律伴随着私有制、阶级和国家的产生而产生，但法治的出现在思想上则根源于人民主权。现代法律体系中宪法之所以具有根本法的地位，就在于宪法解决了国家权力来源的问题，即人民是国家权力的真正来源。尽管从内容上看，宪法涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面，但其中心还是围绕民主政治、保障公民权利的。具体来说，一方面，通过构建国家

机关体系，确定国家机关行使职权的方式和程序，使得人们能够通过一定形式参与对公共事务的管理，使得人民真正实现当家做主。另一方面，宪法规定了公民的权利和自由，使得公民能够直接影响国家的政治运行，并通过一定途径监督权力的运行。

3、中国法治建设的复杂性

中国作为一个后起的东方大国，面对复杂多变的世界格局，法治建设具有相当的复杂性。有学者就指出，执政者需要同时解决三个不同历史阶段的制度问题：完成现代民主国家体制的构建（现代性）、参与全球治理（后现代性）以及妥善处理地方层面的共同体关系和文化差异（前现代性）。这等于把欧洲500年的进程浓缩到50年里重演，把三种不同的秩序类型镶嵌到一个体系里重组。为此需要法律范式的创新。[9](P31)法治的“中国特色”意味着中国法治的本土特殊性，意味着中国法治体系的构建不可能是对西方国家法律体系构建的简单复制。无论从理念层面还是从制度层面，各国对法治的理解是具有普遍性的一面，但是应当看到由于国情的差异性，各国的法治道路并不是相同的。

（二）“依法治藏”与人民代表大会制度的完善

坚持“依法治藏”方略，既是全面建设小康社会的重要内容和内在目标，又是确保西藏社会长期稳定的制度基础和根本保障。“依法治藏”就是要确立法律至高无上的地位，任何公民、社会组织和国家机关都要以《宪法》和法律为行动准则，依照《宪法》和法律行使权力（权利）、履行职责（义务）。法治社会是一个井然有序的社会，各种危害社会安全的行为，不仅仅是对法律权威的挑战，更是对西藏各族人民美好幸福生活的破坏，因而必须予以根治。

人民代表大会制度是适应西藏社会发展的政治制度，并随着西藏社会的发展呈现出蓬勃的生命力。通过人民代表大会制度，人民依法管理经济、文化和社会事务，人民群众及时地表达了自己的利益要求，权力的运用得到了有效的制约和监督。但是，应当看到西藏地方人民代表大会制度依然存在一些问题，需要在“依法治藏”理念之下加以完善：

1、加强立法的科学化和民主化

立法活动是立法者有目的、有意识的自觉活动，但是该活动只有符合社会发展的客观规律，才能达到预期的社会效果，因而立法者必须深入社会调研，使自己的主观认知符合客观实际。地方立法具有一套复杂的立法程序，要保证立法质量必须做好每一步。首先，要完善法规立项机制，规范立法项目审核程序，增强立法规划科学性，从一开始就确保立法质量。其次，要在充分理解《宪法》和法律的前提下，根据西藏的特殊区情提出立法草案，并对立法草案进行深入的论证。这就要求立法者不仅应当熟悉我国现行法律，还要有深厚的法学理论功底，并且还要有敏锐的洞察力，准确掌握西藏区情，找准立法的对象，明确立法的目的。再次，要充分发扬民主，保障公众参与立法，听取各阶层代表的意见，使得法规能够最大限度反映人民的意志。最后，进一步推广立法后评估工作，使得主要地方性法规都能够得到评估，以保证立法质量。

2、加强西藏地方人大常委会的法律监督职能

“依法治藏”方略的提出，显示了人民代表大会在西藏地方法治建设中的重要地位，要实现“有法必依、执法必严、违法必究”的目标，人民代表大会的法律监督职能不可或缺。按照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县级以上的地方人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。人民代表大会作为国家权力机关，对由其产生的“一府两院”的监督已经成为遏制腐败、促进依法行政与司法公正最为重要的途径之一。而各级人民代表大会每年只召开一次，并且会期较短，因而人民代表大会对“一府两院”的常态化的法律监督通常是由人大常委会完成的。

作为西藏自治区人大的常设机关，西藏地方人大常委会应当从治国理政的高度，充分认识人大常委会对“一府两院”进行监督的重要性。除此之外，自治区人大常委会还通过受理人民群众来信来访、办理申诉控告案件的方式增强监督工作的针对性。但本文认为是否可以通过下列方式加强我区人大常委会的监督职能：其一，在每年听取和审议“一府两院”工作报告时，可以挑选一些人大代表直

接对工作报告提出质询，并由报告人进行回答。对于“一府两院”工作中存在的问题，应当限定时间提出整改办法，人大常委会应当根据该整改办法开展执法检查活动。其二，对于人大常委会受理的人民群众来信来访、申诉控告案件，人大常委会应当对外公开，并公布办事流程和办理结果，对于不受理的来信来访、申诉控告案件应当说明理由。其三，人大常委会在集体行使监督权的过程中，应当避免随意化和行政化，并不断提高监督权的行使效率。

[注 释]

①参见全国人民代表大会常委会1965年8月25日作出的《全国人民代表大会常务委员会关于成立西藏自治区的决议》。

②2014年10月16日，西藏人大法制委正式委托西藏民族学院法学院就《道路交通安全条例》进行“立法后评估”的问卷调查设计、后期数据分析及立法文本等事宜进行专业评估，并出具评估报告。西藏民院法学院为此成立了立法后评估课题组，包括侯明、姚俊开两位教授和杨长海、李春斌、雷朝霞三位博士。参见廖卫华.西藏人大首次启动立法后评估[EB/OL].法制网:http://www.legaldaily.com.cn/index/content/ 2014-01/13/content_5202203.htm?node=20908，2014-10-2.

[1]马克思恩格斯全集（第十七卷）[M].北京:人民出版社，1965.

[2]马克思恩格斯全集（第二十二卷）[M].北京:人民出版社，1965.

[3]列宁全集（第二十六卷）[M].北京:人民出版社，1989.

[4]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社，1998.

[5]林泰，林伯海.坚持和完善人民代表大会制度探析[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2002(5).

[6]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京:人民出版社，1993.

[7]国务院新闻办公室.中国政府西藏白皮书汇编[Z].北京:人民出版社，2010.

[8]周叶中.宪政中国研究（上册）[M].武汉:武汉大学出版社，2006.

[9]季卫东.大变局下的中国法治[M].北京:北京大学出版社，2013.

[责任编辑 姚俊开]

[校 对 康桂芳]

D624.75

A

1003-8388（2015）01-0098-06

2014-09-26

张林（1979-），男，河北定州人，现为西藏民族学院法学院副教授，法学博士，主要研究方向为西藏地方法治。

本文系国家社科基金项目“依法治藏与西藏社会治理的长效机制研究”（项目号：14CFX004）的阶段性成果。