□李乐平

（玉林师范学院 法商学院，广西 玉林 537000）

经济新常态下应该切实保障农民金融权利的实现

□李乐平

（玉林师范学院 法商学院，广西 玉林 537000）

农民金融权利是基于追求金融实质平等和实现农民金融利益而产生的一种经济权利。在经济新常态下，应该切实保障农民金融权利的实现。目前，我国保障农民金融权利的实现存在着不足：首先，农民金融权利保障在立法上整体缺失；其次，农村金融法律制度的基本价值取向存在偏差；第三，农村金融资源相对匮乏。因此，应当从整体上完善农村金融法律体系、纠正农村金融法律制度的基本价值取向偏差、合理配置农村金融资源这三个方面来保障农民金融权利的实现，以适应经济新常态的需要。

经济新常态；农民金融权利；实现

一、经济新常态与保障农民金融权利的实现

农民金融权利是基于追求金融实质平等和实现农民金融利益而产生的一种经济权利，包括农民合作金融权、农民政策性金融权、农民商业性金融权、农民农业保险权等具体权利。经过三十多年的经济高速增长，我国的经济发展进入了新常态阶段。经济新常态突出表现为经济结构的全方位优化升级，具体来讲，其呈现出“增长速度转换、产业结构调整、经济增长动力变化、资源配置方式转换、经济福祉包容共享”等基本特征，意味着中国经济将朝着结构更优、质量更好、效益更高的方向发展。[1]在经济新常态下，应该切实保障农民金融权利的实现，这是由我国当前农村乃至整个国家的发展状况所决定的。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松在为赵志刚博士《中国农村金融抑制与金融深化问题研究》一书所做的序言中指出：“当前，在中国经济金融体系逐步走向新常态的过程中，中国农村经济已步入由传统农业向现代农业转变、农村经济结构加速调整、城镇化建设深入推进和各项产业协调发展的重要时期，中国总体上已进入以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的发展新阶段。”笔者认为，在这个重要时期和发展新阶段，要完成一系列我国农村经济发展的转型升级，必须充分发挥农村金融在农村经济发展中的核心作用，从权利主体来看，即应该切实保障农民金融权利的实现。

二、经济新常态下我国保障农民金融权利实现存在的不足

（一）农民金融权利保障在立法上整体缺失

随着我国农村社会、经济的快速发展与不断升级转型，农村金融在解决“三农”问题中的重要性愈加凸显，农民金融权利利得不到法律制度的有效保障的问题愈加严重。在当前经济新常态下，如何切实保障农民的金融权利以适应经济新常态的需要，已经成为一个事关农村可持续发展的重点。尽管改革开放以来，国务院、主管部门、人民银行通过和颁布了很多关于农村金融的规定、办法等法规、规章及规范性文件，但总体上比较“碎片化”，并没有形成一个完整的农民金融权利利法律保障体系。就我国当下的农村金融法律制度而言，迄今为止还没有一部由全国人大及其常委会通过的正式农村金融立法，这种农村金融立法法律层面的缺失从制度层面上影响了保障农民金融权利的实现，表现为：

1.《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》》等基本金融法律重点在于调整城市金融，缺乏对农村金融的特别规定，忽视了农民这一金融弱势群体在法律上的金融权利要求。

2.在农村合作金融方面，缺乏一部能够对农村合作金融作出全面规定的基础性法律——《农村合作金融法》，除此之外，《农村信用合作社条例》、《农业资金互助社条例》等行政法规也处于空白状态，无法形成比较完整、系统、协调的农村合作金融法律体系。

3.在农村政策性金融方面，缺乏一部能够对农村政策性金融作出全面规定的基础性法律——《农村政策性金融法》，除此之外，相关的下位法如《农业发展银行条例》等也没有制定出来，致使农村政策性金融法律体系残缺不齐，农民政策性金融权也无法得到法律的强力保障。

4.在农村商业性金融方面，虽然农业商业银行、村镇银行、小额贷款公司等农村商业性金融在支持“三农”发展与保障农民金融权利实现方面中已经发挥着日益重要的作用，但与之相匹配的《农业商业银行法》、《村镇银行法》、《小额贷款公司条例》等法律法规仍处于空白状态。

5.在农业保险方面，虽然《农业保险条例》已经颁布实施，但整个农业保险领域的法律体系仍然处于薄弱状态，农业保险的其他配套法规如《农业保险再保险条例》、《农业巨灾风险保障基金条例》、《农业保险税收减免条例》等仍处于期待之中。而且《农业保险条例》本身仍存在修改、完善和上升的空间。

（二）农村金融法律制度的基本价值取向存在偏差

笔者认为，农村金融法律制度的基本价值取向是保障农民金融权利的实现。农民金融权利是一种基于追求金融实质平等和实现农民金融利益而产生的一种经济权利，如何保障这种权利的实现必须贯彻到农村金融法律制度的具体规定中去。当然，强调农民金融权利的实现是农村金融法律制度的基本价值取向并不排除农村金融法律制度其他的价值取向，如安全、效率等，其他的价值取向是农村金融法律制度基本价值取向的有力保障。毫无疑问，所有的农村金融法律制度创设都应当围绕着如何保障农民金融权利的实现而进行，离开了这个基本价值取向，农村金融法律制度的创设就可能走入误区。

令人遗憾的是，我国几十年来农村金融法律制度的创设并没有意识到这一点，而且存在着偏差。在农村金融法律制度的创设上，我国以维护农村金融安全为名，过多地强调了农村金融的风险，严重忽视了农民的金融权利，奉行的是“金融安全至上，城市金融优先”的价值取向。这种价值取向导致的结果为：商业性金融大举撤离农村，农村信用社官办色彩浓重，政策性金融机构势单力薄，政策性农业保险制度迟迟难以建立。当然，我国已经逐步意识到了这个问题，从近年农村信用社的改革及相关规定的制定、新型农村金融组织的建立及其相关法律规定的制定和颁布来看，政府正试图通过农村金融法律制度的重构与完善来保障农民金融权利的实现，不过这需要时间和实践的检验。

（三）农村金融资源相对匮乏

我国历史上长期实行计划经济和城乡分治的政策导致了城乡二元经济结构的形成和强化，城乡二元经济结构对城乡金融资源配置有着内在的深刻影响：多数金融资源流向了城市，而区域面积远远超过城市的广大农村则只能得到有限的金融资源支持，城市金融资源充裕，农村金融资源相对匮乏，从而形成了城乡二元金融结构。从根源和关系上说，城乡二元经济结构导致了城乡二元金融结构，城乡二元金融结构作为城乡二元经济结构的子结构和重要组成部分，具备城乡二元经济结构的一切特征，且进一步强化了城乡二元经济结构。这种城乡二元金融结构的形成和长期存在，固然与我国历史上长期实行优先发展城市工商业的计划经济体制有着密切的关系，也与改革开放后我国的金融资源配置仍然存在着对城乡二元金融结构及其系列制度的严重路径依赖有关。城乡二元金融结构的最直接表现是农村金融资源的相对匮乏，这种匮乏的表现是多方面的，既表现为农民及其兴办的小微企业获得贷款难；也表现为农村的基础设施建设融资难；还表现为新型金融产品真正融入“三农”的程度不高。从金融权利的视角看，农民属于金融权利弱势群体，农村金融资源的相对匮乏从根本上影响了农民金融权利的实现。

三、经济新常态下切实保障农民金融权利实现的建议

（一）整体上完善农村金融法律体系

1.鉴于中国农业银行和中国农业发展银行在农村金融体系中的重要作用，应进一步完善《商业银行法》，尽快出台《农村政策性金融法》。

2.鉴于农村合作金融在农村金融中的重要地位，迫切需要制定与之相匹配的法律法规。因此，应加快这方面的立法进程，尽快出台《农村合作金融法》、《农村信用合作社条例》、《农业资金互助社条例》等法律法规，形成比较完整的农村合作金融法律体系。

3.鉴于农业保险在现代农业生产中不可替代的风险转移作用，建议在《农业保险条例》实施的基础上，再制定《农业保险法》及其配套法规，如《农业保险再保险条例》、《农业巨灾风险保障基金条例》、《农业保险税收减免条例》等，完善我国的农业保险法律体系。

4.鉴于农业商业银行、村镇银行、小额贷款公司在农村金融体系中的重要功能作用，建议制定《农业商业银行法》、《村镇银行法》、《小额贷款公司条例》等法律法规。

总之，我国从应当农村金融的实际情况出发，适应经济新常态的需要，借鉴域外农村金融立法的有益经验以保障农民金融权利的实现为基本价值取向，构建一个由农村金融基本法、行政法规、部门规章、行业规定等组成的农村金融法律体系，并注意这个体系的科学性和协调性。只有这样，才能为农民金融权利的实现提供系统性的制度保障。

（二）纠正农村金融法律制度的基本价值取向偏差

农村金融法律制度的基本价值取向是保障农民金融权利的实现。因此，纠正农村金融法律制度的基本价值取向偏差就是指，所有的农村金融法律制度都必须改变以前那种忽视农民金融权利的理念，以保障农民金融权利的实现为基本指向，为此，笔者认为至少要重点注意以下三点：

1.处理好保障农民金融权利与维护农村金融安全的关系

在农村金融法律制度中贯彻维护农村金融安全的理念在我国有着特别重要的意义，它关系到我国农村金融乃至整个金融系统的可持续发展，更关系到我国经济、社会的稳定与发展。这是问题的一个方面。从另一方面来看，在农村法律制度的建构中，不能以维护金融安全为名而损害农民金融权利的实现。换言之，即要处理好维护农村金融安全与保障农民金融权利的关系，将两者统一于农村金融法律制度之中，既要保障农民金融权利的实现，又要维护好农村金融安全，两者不可偏废。

2.处理好农村金融创新与保障农民金融权利的关系

农村金融创新是农村金融向前发展的内在动力，是农村金融推陈出新、保持活力的源泉。在农村金融法律制度中，必须给农村金融创新留有足够的空间，而且，法律制度本身也必须随着农村金融创新而不断完善。这里需要强调的是，必须处理好农村金融创新与保障农民金融权利的关系。笔者认为，一切农村金融创新都应当围绕着保障农民金融权利的实现而进行，是不是有利于农民金融权利的实现应当成为检验农村金融创新的试金石。

3.处理好健全农村金融体系与保障农民金融权利的关系

目前，我国已经初步形成了以合作金融、商业性金融、政策性金融为主体的农村金融体系，但仍然存在着许多功能性不足，因此，按照新型城镇化的要求和农村金融的功能性需要，进一步健全农村金融体系是促进“三农”大发展的必然要求。我国的城乡二元金融结构正是农民金融权利难以得到实现的根本原因之一，而且这种城乡金融的二元性在短期内难以消除。因此，应当通过有效的手段，围绕着保障农民金融权利实现这个中心，进一步健全我国农村金融体系，使农村金融体系真正成为实现农民金融权利的有效平台。

（三）合理配置农村金融资源

1.充分发挥市场配置农村金融资源的基础性作用

2012年1月召开的第四次全国金融工作会议指出，要坚持市场配置金融资源的改革导向。在我国农村金融市场的改革与发展中，坚持以市场配置金融资源的改革导向具有非常重大的指导意义。只有充分发挥市场配置农村金融资源的基础性作用，农村金融的改革与发展才不会步入歧途，才会富有生机和效率。在经济新常态下，要实现我国农村经济结构的全方位优化升级，就必须充分发挥市场配置农村金融资源的基础性作用，尊重农村金融市场规律，激发农村金融市场活力，让市场机制在农村金融资源配置中处于中心地位，以保障农民金融权利的实现。

2.优化政府对农村金融资源配置的宏观调控

在经济新常态下，要实现农村金融资源的合理配置，除了发挥市场配置农村金融资源的基础性作用之外，还应当看到，市场配置遵循的是形式平等原则，作为弱势产业的农业和弱势金融群体的农民无法在享有金融资源方面与强势产业、强势群体进行公平竞争，因此，为了追求金融实质平等，政府对城乡金融资源配置实行适当的宏观调控也是必要的。“务必通过金融的资源倾斜性配置，不但要令本来就归属农村的资金回流至农村，还需通过国家的金融政策扶持与产业支持为农村发展提供更多的资金源，从而实现金融资源在城乡之间、不同地域之间、不同需求主体之间的均衡配置。”[3]这种“金融的资源倾斜性配置”可以通过农村政策性金融以及其他农村金融支持政策来实现，比如通过农村政策性金融机构向“三农”提供必要的政策资金支持，使符合条件的农业发展项目获得低成本的融资，促进农业的转型升级。从总体上看，优化政府对农村金融资源配置的宏观调控本质上是对金融实质平等的维护和对农村金融市场机制的补充和纠偏，对于保障农民金融权利的实现具有特别重要的意义。 ■

[1]国家行政学院经济学部.中国经济新常态[M].人民出版社，2015.

[2]赵长明.“开放与恪守”——中国现代农村金融法律制度论[J].生产力研究，2011，(11).

【责任编辑 谢明俊】

Guarantee the Realization of Farmer’s Financial Right in the Economic New Normal

LI Le-ping
(School of Law and Business, Yulin Normal University, Yulin, Guangxi 537000)

The farmer’s financial right is a kind of economic rights which based on the pursuit of financial real equality and realizing the financial interests of farmers. We should ensure the implementation of the farmer’s financial rights in the economic new normal. There are some problems in guaranteeing the farmer’s financial right in our country: firstly, the legislation of farmer’s financial right is deficient on the whole; secondly, there is a deviation about the basic value orientation of rural financial legal system; thirdly, there is a lack of rural financial resources. Therefore, we should guarantee the realization of the farmer’s financial right to adapt to the needs of economic new normal on three aspects: perfecting rural financial legal system as a whole, rectifying the basic value orientation of rural financial legal system and disposing rural financial resources rationally.

economic new normal; farmer’s financial right; realizing

F832.0

A

1004-4671（2015）06-0061-04

2014-06-27

本文系2014年度广西高等学校人文社会科学科研项目《农民金融权保障研究》（项目编号YB2014314）、玉林师范学院博士科研启动基金项目《农民金融权配置研究》（项目编号G20130004）、玉林师范学院教授科研启动基金项目《农村金融制度完善与农民金融权利保障研究》（项目编号G20140002）的研究成果之一。

李乐平（1972～），湖南平江人，玉林师范学院法商学院教授，法律经济学博士，陕西师范大学硕士生导师（兼职），研究方向：经济法和社会法。