2014年10月19日，选手们在比赛中途经天安门。当日，2014年北京马拉松赛在雾霾天气中完赛。图/IC

我牵头的团队在博源基金会、能源基金会的共同支持下，对治理雾霾问题的经济政策进行了两年多的研究。但是，当《中国新闻周刊》的记者请我对2015年的大气质量进行预测时，这仍是一个难以回答的问题。研究表明，雾霾问题是中国以重化工为主导的产业结构、煤炭为主的能源结构和公路交通为主的运输结构造成的，而要调整这一污染型的经济结构，并非一朝一夕的事，而且肯定不是简单采取末端治理和行政措施就可以根本解决的问题。

末端治理无法达到减排目标

在2013年10月本课题组的中期成果讨论会上，清华大学环境学院院长贺克斌教授说了这么一句意味深长的话：“我们环境领域的学者和官员大部分都是理工科出身。今天，我十分欣喜地看到，一批经济学家开始关注并投入精力研究污染问题，这表明我们的环境真正开始有希望了。”

这句话，点出了许多环境专家长期为之焦虑的问题。他们很早就感觉到，环境问题一定不仅仅是化学实验室里可以解决的问题，不是用一些清洁技术或排放标准就能彻底解决的问题。为什么我们的排放远远超过国家的环境容量，为什么越控制越污染，一定有其经济层面的道理。

2013年，环保部门宣布，力争在2030年前把全国所有城市的PM2.5的年均值降到35μg/m3。随后出台的“大气国十条”里又提出2017年前把北京市PM2.5年均浓度控制在60μg/m3左右。为此，许多环境方面的专家提出了大量具体的治理措施，仅北京就提出了80多项措施。

然而，这些措施大部分属于技术性的末端治理手段，如脱硫脱硝、提高油品质量、提高汽车排放标准、提高燃油效率等。另外，在实际操作中，还实施了许多行政性的减排手段，包括关停工厂、工地和汽车限行。2014年的“APEC蓝”就是中国政府用超常规手段治理出来的。

我们建立了第一个用于模拟行业与公共政策对PM2.5影响的定量模型。基于该模型的研究，我们发现，如果我国目前的煤炭、汽车、资源税、环保税费、公共交通发展趋势或政策不改变的话，即使环保类的末端治理措施用到极致，到2030年全国城市平均PM2.5仍会高达46。

末端治理手段无法达到减排目标的主要原因是，经济结构、能源结构和交通运输模式与我国的环境容量不适应。至于行政性手段，虽然可以在短期内降低污染性行业的产出，完成上级分配的“减排指标”，但无法持续、有效地引导资源向绿色产业转移，推动结构转型。

我们认为，实现PM2.5减排必须使用经济手段，以改变投资者、企业和消费者的激励机制，促进结构调整。这些经济手段应该包括提高资源税税率、开征碳税、大幅提高污染物排放收费标准、降低服务业的间接税税负、控制工业用地供给、引入汽车牌照拍卖制度、大幅提高对清洁能源补贴占财政支出的比重、引入治理雾霾的区域补偿机制、建立绿色金融政策体系等。

旧的政策和体制鼓励了高污染产业的过度发展

经济结构问题是导致我国高污染的重要因素。但是，这些结构的扭曲是如何形成的？从经济学的角度，我们要研究政府、市场、企业和消费者四个角色的作用。

过去，我们的许多政策和体制人为地鼓励了高污染工业的过度发展、抑制了低污染服务业的发展。这是导致了目前高污染的深层次原因之一。

由于外部经济环境和经济周期的原因，政府曾经一度追求高速的出口增长和投资拉动经济复苏。也由于政府的政绩考核制度等原因，地方政府官员倾向于追求GDP。这些战略或政策导向在很大程度上需要通过加速房地产和制造业的发展来实现，因此我们在税制、土地政策方面给与了高污染的第二产业过大的倾斜。比如，大量供给的工业用地，导致我国工业用地价格为居民住宅用地价格的1/8，这个比例比其他国家地区的平均水平低一到两倍。

不幸的是，同样的单位产出，由工业带来的空气污染是服务业的4倍，而重工业带来的空气污染是服务业的9倍。即使重工业实际产出的年均增长速度在未来17年内与GDP增速同步（年均6.8%左右），2014-2030年间重工业的实际产出也将累计增长两倍多。在这种情况下，即使单位产出的污染排放强度降低八成（技术上难以达到），也无法把PM2.5降到30。

目前，占GDP比重为40%制造业消费了近80%的煤炭。从中长期来看，引导服务业的发展、抑制工业的过度膨胀才是控制煤炭消费的关键。我们的估算表明，如果将服务业有效间接税率降低两个百分点、将工业用地的平均价格提高两倍、进一步提高资源税税率和碳税税率，就有可能将煤炭消费降低10%以上。

“纠正市场失灵”做得太少

在没有干预的自由市场经济体制下，也会出现由于“外部性”而导致污染过度的问题。这就是所谓的市场失灵。遗憾的是，与以上所述政府干预过多的情形相反，在市场失灵的情况下，政府在应该出手的领域却做得太少。

常规煤炭占能源消费比重过高、清洁能源占能源消费比重太低是 “市场失灵”的重要案例。

如果仅依靠市场供求关系来确定煤炭价格，而不充分考虑燃煤对其他人造成的污染和健康危害，那么煤炭价格就会太低，使得煤炭生产和消费过度。我国的煤炭消费量之所以如此之大，并导致如此之严重的污染，主要原因就是没有采取有力的公共政策来抑制其消费。现在已经到不得不改政策的时候了。

许多清洁能源与煤炭相比可以将二氧化硫和氮氧化物（PM2.5 的主要成分）排放降低90% 以上。但是，清洁能源减排的受益者主要不是清洁能源的生产者，也不是其消费者，而是呼吸本地空气的其他居民。目前的清洁能源定价过低，生产者由于难以盈利而没有足够的兴趣投资。即使政府已经提供了部分补贴，但我国清洁能源占比仍然非常低 ，仅为14.6%，远低于发达国家的40%～60%。

空气污染在区域间传播是市场失灵的又一案例。

周边地区排放是北京PM2.5的最大的来源（占40%），其中河北是北京周边地区排放的主要来源。倘若没有激励机制让河北考虑污染的外部性，或该地区没有足够的能力进行减排，其污染就会过高。理论上讲，要让河北减排，可以有两种做法。一是负面激励：即对河北的重工业征收严厉的税费或采取严厉的行政手段关停重工业企业，或要求安装其无法承受的减排设施。虽然能够达到减排的目的，但副作用是可能出现经济下行和失业问题。如果河北没有足够的财力和能力来创造新的就业机会，这种负面激励就会受到抵制，因此可能达不到效果。二是正面激励：即让北京补贴河北，帮助河北企业安装减排设施，将其燃煤发电改为天然气发电等。由于有了北京的补贴，河北企业的减排获得了更大的“奖励”，会倾向于加大减排的力度，从而达到内生化其污染的效果。这样，许多河北企业可以继续运行，避免严重失业，同时达到了减排的目的，还可以降低整个京津冀的减排成本和北京本身的减排成本。

为了纠正上述类型的市场失灵，政府可以采取提高污染排放的收费标准、提高资源税税率、开征碳税、提高和扩大对清洁能源的补贴、对汽车征收拥堵费、实行汽车牌照拍卖制度、建立治理雾霾的区域补偿机制、建立绿色银行、发行绿色债券等许多经济类政策措施。

以上政策的实施，往往需要市场参与主体——企业和消费者的支持。但由于信息披露、环保教育等方面缺失，企业和消费者缺乏社会责任感，这也加剧了清洁能源和清洁交通模式所面临的困境。

（作者系中国人民银行研究局首席经济学家）

博源基金会

博源基金会成立于2007年，以推动学术及政策研究为目标，着眼于研究中国经济、社会及国际关系领域内的中长期问题。

能源基金会（中国）

能源基金会（中国）的前身是中国可持续能源项目，最初由大卫与露茜尔·派克德基金会和威廉与佛洛拉· 休利特基金会资助成立。在过去的十几年中，以推动能源效率的提高和可再生能源的发展为宗旨，在中国的赠款金额累计已经超过2亿美元。

课题：

如何将PM2.5降到35

在博源基金会、能源基金会的共同支持下，马骏主持了“如何将PM2.5降到35”的课题研究，其主要成果《PM2.5 减排的经济政策》已于2014年10月由中国经济出版社正式出版，被评价为“对中国空气污染问题开出的一个系统性的经济诊断书”。