陈 耀

第十三个五年规划时期（2016-2020年）是我国承前启后、继往开来，由全面建成小康社会目标向第二个百年目标（新中国成立一百年）迈进的重要历史转换期。如何规划好“十三五”发展蓝图，特别是谋划好区域发展的新棋局，具有重大战略意义。

一、坚持区域协调发展总方针，深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略

20世纪末直到“十一五”时期，国家相继实施西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等战略，加上先前提出的沿海率先发展战略，形成了四大板块的区域发展总体战略。在此基础上，“十二五”又开始推进体现国土空间开发管制理念的主体功能区战略。这样，发展与保护并重，使得国家区域政策日趋完善和成熟。

现在有种观点认为，近些年，中西部地区发展速度加快，而东部地区下行压力越来越大，“十三五”要考虑怎么能够更好地发挥东部沿海地区的优势，使得东部沿海地区在转型升级方面走在全国的前列。笔者认为，从“转型升级”方面考虑“东部率先”是完全正确的，因为东部作为经济发达地区，今后重点是结构提升、效益提升、创新动力提升。但不能由此理解为要改变东部增速慢的趋势，更不能给人感觉是国家区域发展重点又要转移。应当看到，这些年“东慢西快”的增长格局不仅与国内外经济环境变化有密切关系，也是国家不断加大促进区域协调发展的力度的结果。尽管区域发展差距扩大的趋势得到有效抑制，但是这种态势并不稳固，大多数欠发达地区才刚刚进入工业化、城镇化加速发展时期，中西部尤其是西部地区仍相当贫穷落后，与发达国家相比，我国的区域差距依然较大，高收入地区人均生产总值（GDP）与低收入地区的比值至少在5-6倍以上，而发达国家一般约为2-3倍。因此我们仍需继续努力，不应放松，更不应调整缩小地区差距、促进区域协调发展的总方针。“十三五”时期，要全面建成小康社会，必须加大对低收入地区的扶持力度，首先要确保实现基本公共服务的均等化，其次是使其人均收入尽可能接近全国平均水平。

“十三五”规划还要不要保留四大板块的政策划分？有人认为四大板块这种划分太粗，应进一步细化，比如把东部沿海分成长三角、珠三角、京津冀三大经济区，把西部地区分为西北和西南两大地区。笔者认为没有必要调整四大板块，主要理由是：形成和实施的时间还较短，东中西三大地带（三分法）从七五时期开始一直沿用至十一五，经历四个五年规划，而四大板块（四分法）仅用两个五年规划，许多目标任务还远未完成。与四大板块战略相辅相成的主体功能区战略推进缓慢，国土空间开发的无序无度状况还未根本扭转。因此，建议“十三五”时期进一步深入推进两大战略，使主体功能区规划政策能一项一项得到落实。

二、整合矫正区域“碎片化”，强化国家级区域规划实施评估与监督

四大板块战略形成之后，开始密集出台或批复各个省区内的国家级区域规划和指导意见，如包含不同主题的综合配套改革试验区、完善沿海布局的重点经济区和内陆各省内的重点经济区、中西部承接产业转移示范区、依托中心城市的国家级新区以及沿边开放综合试验区，等等。据统计，各类国家级区域规划和指导意见大约有一百余个。

这一系列国家级重点区域及其规划，根据不同地区的特点提出了发展目标定位、建设重点和政策措施，对于指导各地区贯彻国家意图，发挥比较优势，强化地区合作，避免重复建设，培育新增长极，优化空间布局，促进区域协调发展，均具有重大战略意义，总体效果是积极的。但也存在诸多值得关注的问题。一是在较短时间内批复过多过频，有些重点经济区及规划往往缺少深入调研论证，以致规划过于原则性，可操作性差，规划目标实现困难。如某沿海经济区规划提出滩涂造地数百万亩，要求大部分用于农业开发，而当地政府财力不足，社会资本又无积极性投入，以致完不成造地目标，期待上级有关部门能调整规划或增加商业用地比例。还有的规划在国家战略层面的重要性并不显著，在审批的重点和时序上显得牵强凌乱，看不出有充分合理的依据。二是为争取上升到国家战略，得到国家优惠政策与项目支持，各地区纷纷动员各种力量开展游说公关活动，创造了“寻租”机会，甚至在地方形成了上升国家战略与攻关力度成正比的错误导向。三是区域规划批复后缺乏相应的跟踪监督、实效评估、改进完善。国家级区域规划的一个重要作用是，通过规划指导经济区内各行政主体协调一致行动，现实中大多仍是各自为政，甚至相互竞争更激烈，而并没有得到有效的督察和对违规行为的管制。

“十三五”时期建议放缓国家级各类区的审批，不再设立新的区域类型，把重点放在对已批复规划的落实检查和修正完善上；同时建议各类国家级经济区审批统一由国家区域政策规划部门管理；有的功能相似相近的经济区可以考虑名称统一，如高新技术产业区、经济技术开发区、经济开发区、工业集聚区等，可以统称为“产业园区”；另外，把保税区、出口加工区、保税港区、综合保税区等各类海关特殊监管区、边境（跨境）合作区、重点开放试验区，整合为“自由贸易园（港）区”，实行“境内关外”，封关运作。

三、构建五大都市圈，推动内部一体化，培育国际竞争优势

“十二五”规划在“两横三纵”轴线的网络节点上勾画了21个都市圈，总体上对“十三五”时期依然有指导意义，但也有某些都市圈设立不尽合理，范围等级差别较大，如环渤海地区把联系不紧密的三个城市圈合为一体，规划范围过大。因此，“十三五”时期对都市圈规划要进行合理的调整。笔者认为，我国未来的都市圈要由五个大都市圈和若干个中小都市圈组成，最重要的是培育建设大都市圈。这是因为大都市圈或城市群是城市化高度发展的产物，集聚了大量人口、资本、信息、产业等优质要素，既是国家经济最为重要的增长极，也是国家竞争优势的集中体现。

在五个大都市圈中，有三个处于我国沿海地区，即京津冀、长三角、珠三角，是大家公认的相对发达成熟的大都市圈，其中以上海为中心的城市圈被认为是世界第六大城市圈，三大都市圈已成为我国经济增长的前“三极”。另外两个处于中西部地区，分别是中三角城市圈（由武汉、长沙、南昌中心城市构成）和成渝城市圈，与“前三极”相比，这两大都市圈整体规模相对较小、发展水平相对较低，但已具备相当的优势条件。未来沿海三大都市圈主要着力于转型升级和优化发展，而国家要重点培育的是中西部两大都市圈，使其能够成为带动整个中西部地区发展的两大“发动机”，形成与沿海三大都市圈五足鼎立的格局。经过一段时期的培育壮大，还可以考虑将中三角和中原城市群联结起来，形成我国中部连绵城市带；将成渝城市圈和以西安为中心的关中城市群联结起来，形成我国西部连绵城市带。

目前我国大都市圈发展面临的突出问题，就是内部一体化程度不高，国际影响力和竞争力还不强。因此，要把内部一体化和协同发展作为大都市圈建设的重中之重。促进大都市圈内部不同行政区主体间的紧密合作和要素自由有序流动，实现交通、通信、教育、医疗、社保、市场、产业、环保、政策等领域的互联互通或同城化，同时扩大对外开放，加强与国内其他城市圈和国际的交流合作，成为我国与国际合作竞争的“本垒”。2014年2月26日，习近平总书记提出京津冀协同发展上升为重大国家战略，通过京津冀的先行先试，可为我国其他城市圈一体化发展提供重要可复制、可借鉴的经验。

四、以“一带一路”引领国内全方位开放，加强内陆和沿边“短板”建设

“丝绸之路”经济带和21世纪“丝绸之路”是我国新时期面向未来构建开放型经济的重大战略，也是一个内涵丰富、涉及面广、包容性强的内外对接平台，不仅大多数国家可以参与，而且国内大多数地区都能够加入进来。我国沿海地区对外开放起步早，开放程度高，全国近90%的进出口贸易和外资集中在沿海，内陆和沿边地区开放程度较低，这也反映了我国“东向开放”与“西向开放”的严重不平衡。“十三五”时期要在“一带一路”战略的引领下，按照“五通”（政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通）的要求，规划好国内区域与相关国家，特别是周边国家的战略对接，重点加强内陆和沿边地区“向西开放”的规划建设，包括交通通信能源的互联互通，口岸、边境城镇、重要节点城市的功能完善，以及与周边国家地区的经贸和文化交流。通过内陆沿边开放，带动当地基础设施建设、优势资源开发、国外资源的利用和国内产品的出口，促进中西部欠发达地区加快发展。

五、引入“区域治理”理念，建立有效的跨行政区协调机制

区域治理是指地方政府、社会组织、企业、居民为实现区域公共利益最大化，通过协商、规划、政策、立法等方式对区域公共事务干预的集体行为。区域功能不只关系自身利益，更是国家功能的子系统，是国家功能与意志在特定国土空间范围内的实现。基于此，区域治理根本对象在于区域功能的完善与实现，是区域局部与国家整体间利益协调统一的制度安排。区域治理是国家治理的有机组成部分，没有有效的区域治理，很难实现有效的国家治理；实现国家治理体系和治理能力的现代化，也必然要求区域治理体系方法的不断创新发展。

目前，我国跨地区的协调机制难以建立，一方面是缺乏有权威的协调组织机构，另一方面也缺乏区域治理的意识和方法创新。“十三五”时期要正式引入区域治理的理念，加强对中国特色的区域治理的研究。总体上，我国的区域治理要以跨行政区经济一体化为导向，通过政府、社团机构、企业和居民的共同参与，采取区域规划、区域协作组织、行政区划调整、区域自治和立法等手段，处理多方面的地区冲突与摩擦，力求实现产业分工协作、基础设施互联互通、生态环境协防共治、要素流动市场配置等治理目标。当前，针对区域城市间普遍存在的行政分割和区域壁垒，要考虑制定一体化法律法规，明确提出一体化发展任务清单，将其直接与政绩考核指标挂钩，形成区域一体化发展的考核体系。同时，健全区域协调机构，考虑设立由上一级政府牵头组织的有权威的区域协调委员会，并重视发挥政府、协会与企业的不同作用，促进区域主体参与多元化，矫正政府在专权专治中造成市场、空间与信息扭曲。此外，还要加强一体化数据统计与评估，实现一体化协调和监督常态化。