摘要：为确保地理国情监测工作常态化、业务化开展，提出了建立地理国情监测合理稳定的投入机制的有关建议。以地理国情监测的属性为出发点，从政府财政投入、中央和地方财政分级投入、按需给予专项财政投入、欠发达地区财政补助机制、适时吸纳社会投入等5个方面探讨了地理国情监测工作的投入机制。提出的有关建议对于地理国情监测实现常态化开展具有一定的借鉴意义。

doi：10．3969／j．issn．1000－3177．2015．03．005

文献标识码：A

文章编号：1000－3177（2015）139－0024－03

收稿日期：2013－09－27

修订日期：2013－11－26

作者简介：乔朝飞（1974—），男，博士，副研究员，研究方向为测绘地理信息发展战略与政策研究。

E－mail：qiaochaofei＠163．com

通信作者：刘芳（1985—），女，硕士，助理研究员，研究方向为测绘地理信息发展战略、政策和规划研究。

E－mail：xueyeputao＠163．com

Investment Mechanism of National Geographic Conditions Monitoring

QIAO Chao－fei，LIU Fang

（Development Research Center for Surveying ＆Mapping，National Administration of Surveying，Mapping and Geoinformation of China，Beijing100830）

Abstract：In order to realize normalization and standardization of national geographic conditions monitoring，some advices of reasonable and stable investment mechanism of national geographic conditions monitoring was put forward．Based on the characters of national geographic conditions monitoring，investment mechanism of it should include government investment，central and local government investment，special item investment，underdeveloped area subvention，and social capital investment．These advices are helpful to realize normalization of national geographic condition monitoring．

Key words：national geographic conditions monitoring；public welfare；investment；mechanism；normalization

0 引 言

2011年5月23日，李克强同志在视察中国测绘创新基地时明确指出，“地理国情监测是重要的基本国情，是搞好宏观调控、促进可持续发展的重要的决策依据，也是建设责任政府、服务政府的重要支撑”，并多次做出重要批示，要加强地理国情监测。开展地理国情监测，对深入揭示经济社会发展与自然资源环境的内在关系和演变规律，促进从地理空间上合理布局人口和经济活动、优化资源配置等意义重大 ［1］。目前，地理国情监测工作刚刚起步，有关的体制机制还需逐步建立和健全 ［2］。本文针对地理国情监测的投入机制问题展开分析，为促进该项工作顺利开展提供决策参考。

1 地理国情监测的内涵

国情，是一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点，也特指一个国家某一时期的基本情况和特点。地理国情是一类重要的国情信息。国务院2013年2月28日印发的《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》（国发〔2013〕9号）对地理国情进行了定义：地理国情主要是指地表自然和人文地理要素的空间分布、特征及其相互关系。地理国情监测，是对地表自然和人文地理要素的空间分布、特征、相互关系及其时空演变进行的调查、统计、分析、评价和预测活动 ［3］。

地理国情监测与基础测绘关系密切，是基础测绘的拓展 ［4－6］。基础测绘的主要任务是生产各类基础地理信息数据 ［7］，而地理国情监测的主要任务是对基础地理信息数据进行统计、分析、挖掘，得出对宏观管理、制定规划计划、推动科学发展等所需的有用信息。与基础测绘相比，地理国情监测具有如下特征：①强调“动态测绘”。更加强调时效性，实现随时、随地监测，提供成果服务。②强调“按需测绘”。根据经济社会发展需要，实施监测。③强调“全面测绘”。在内容上突破传统地形图七大要素的限定，根据需要进行丰富和拓展；在形式上不仅仅限于地形图，还包括监测报表、报告等地理国情信息。④强调“数据分析”。通过信息的集成整合和统计分析，支持辅助决策。

2 地理国情监测的属性

地理国情监测的投入机制，是与该项工作的属性密切相关的。

（1）地理国情监测具有非营利性。地理国情监测主要面向领导群体，是提高领导决策水平的服务平台。通过开展地理国情监测，可以客观、公正地监测和统计分析地表自然和人文信息的变化，监测国家和地方重大工程的进展情况，监测道路、城市建设等的发展变迁，提供客观真实的统计数据和地图印证，起到校正纠偏、辅助支持、监管检验等作用，必将促进信息共享和政务公开，减少和杜绝瞒报虚报，催生阳光行政。

（2）地理国情监测具有复杂性。其系统性强、涉及面广、规模大、任务繁重。地理国情涉及地形地貌、道路交通、水系、城市布局等众多信息，监测的任务量很大，需要较大投资，而且经济上的回报率不高，因此主要需要依靠政府投资。

（3）地理国情监测成果和产品很大部分涉及国家秘密。部分地理国情监测成果和产品服务于国家宏观决策和重大规划计划，关系到国家安全。这类涉密类成果若作为普通商品和服务在市场自由交易，将威胁到人民财产安全和国家稳定发展。

因此，地理国情监测工作属于公共服务范畴，属于公益性事业，是政府应尽职责，应当由公共财政支持。

3 地理国情监测投入机制

“机制”一词源于希腊文，原指机器的构造和动作原理，现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律 ［8］。本文讨论的是地理国情监测的宏观投入机制问题。笔者认为，地理国情监测是基础测绘工作的深化和拓展，其投入机制可借鉴基础测绘。根据《测绘法》《基础测绘条例》等法律法规的规定，基础测绘投入采用政府财政支持、分级投入、常态化投入与专项投入的机制 ［7］。因此，借鉴基础测绘投入机制并结合地理国情监测工作的特点，合理的地理国情监测投入机制应包括以下几个方面。

3．1 政府财政投入为主导

公共财政是在市场经济体制环境要求下，用以弥补市场功能性缺陷和失灵，满足社会公众需求的财政运行模式 ［9］。

地理国情监测规模大、系统性强、周期长、服务面广，既有高额的初始固定成本又有较高的可变运营成本，投资巨大。其成果大多涉及国家秘密和国家安全，不能作为普通商品和服务在市场上自由交易；其目的不具有营利性，价格机制不能有效发挥作用，难以通过市场机制筹措所需资金。因此，作为公益性事业的地理国情监测应当由各级政府给予必要的财政投入。

在当前的公共财政模式下，地理国情监测不能纳入基础测绘现有投入渠道，但可以借鉴基础测绘的投入模式。在财政部制定的《2012年政府收支分类科目》中，“国土资源气象等事务”一类下面设“测绘事务”等款，“基础测绘”和“航空摄影”是属于“测绘事务”下面的两个“项”。中央财政对基础测绘经费的投入均纳入此两“项”中。为了切实保证地理国情监测工作能够顺利实施，建议在财政部的《政府收支分类科目》中，在“测绘事务”一款下面增加“地理国情监测”项，与“基础测绘”和“航空摄影”并列，中央财政对地理国情监测工作提供长期、经常性投入保障。

3．2 中央和地方财政分级投入

地理国情监测工作的服务对象主要是各级人民政府，其成果包括全国性监测成果和地区性监测成果，两者所包含的内容不同，服务对象也有所区别。我国地域辽阔，国土面积大，地理国情监测工作内容多，覆盖范围广，投资大，地理国情监测不可能都由中央政府包揽。按照各级政府财权和事权体制一致的原则，地理国情监测实行分级投入十分必要，由中央和地方财政部门分别核拨，用于本级区域的地理国情监测工作。国务院在批复国土资源部经会签科技部、国家发展改革委、财政部上报的《关于国家测绘地理信息局开展地理国情监测的请示》时指出：“由国家测绘地理信息局牵头组织实施地理国情监测工作，所需经费由中央财政和地方财政按承担的工作任务共同分担，并按现行渠道和程序办理”，也说明了地理国情监测的分级投入方式。

中央财政资金主要用于全国范围的地理国情监测工作，同时在装备建设、技术攻关、航空航天遥感影像获取等方面支持区域性地理国情监测工作的开展。

地方测绘地理信息部门开展监测包括“规定动作”和“自选动作”。“规定动作”即根据国家的统筹安排参与国家层面地理国情监测工作，“自选动作”即根据本区经济社会发展实际，因地制宜的开展具有地方特色的地理省情、市情、区情等的监测工作。由于“自选动作”主要受益对象为本地政府，因此主要由地方财政投入，用于因地制宜的开展各地方关注，关系地区经济社会长远发展的特色项目，发挥为地方政府辅助决策、监督监管的职能。而对于“规定动作”，其受益对象包括中央和地方政府，所需投资需要各级财政按照一定的比例共同承担。

3．3 按需给予专项财政投入

地理国情监测事业是一项开创性的事业，从开始起步到常态化开展，在科技创新、装备建设、数据获取等方面存在诸多难题，需要在经常性的财政投入以外，给予专项资金支持。

建议在地理国情监测的起步阶段，可根据发展的实际需要，筹划、实施若干地理国情监测重大项目，通过重大项目的建设实现地理国情监测工作的快速起步、快出成果、快见成效。通过实施重大专项 ［10］，解决遥感综合监测、内外业一体化调查、多源数据融合与处理技术、遥感信息提取与解译、地理要素变化检测、地理统计与分析等方面的科技问题，地理国情数据获取、处理、分析、服务所需的装备问题，并支持重点应用领域地理国情监测的开展。

3．4 建立欠发达地区财政补助机制

我国幅员辽阔，经济和社会发展十分不平衡。边远地区、少数民族地区经济相对落后，财政相对比较困难，当地财政对开展地理国情监测的投入有限，而这些地区的资源生态环境往往比较脆弱，对开展地理国情监测的需求更加迫切。因此，中央财政应当对边远地区、少数民族地区开展地理国情监测给予必要的支持。

目前，国家已通过《中华人民共和国测绘法》《基础测绘条例》《边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费管理办法》等法律法规明确了支持边远地区、少数民族地区基础测绘发展的优惠政策。2012年，财政部印发的《国家地理国情监测专项资金管理办法》（财建［2012］1090号）以及《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》对此亦给予明确要求。这一规定将大大调动地方政府加大地理国情监测投入的积极性，推动本行政区域内的边远地区、少数民族地区地理国情监测工作的开展。

3．5 适时吸纳社会投入

在市场经济条件下，资源配置有两种方式：市场和政府。诚然，地理国情监测属于公益性事业，但是通过市场来吸收社会资本开展地理国情监测工作是极其必要的。随着地理国情监测工作的逐步、深入开展，所需的资金会不断增加。仅靠政府投入很难满足实际需求。因此，建立多元化的投入机制，吸引社会资金投资，对于持续健康开展地理国情监测工作意义重大。要积极开拓社会资金参与地理国情监测工作的渠道，通过政府购买服务等方式，鼓励企业积极参与。

4 结束语

稳定、健全的投入机制是保障地理国情监测工作顺利开展的必要条件。中央和地方各级政府应充分认识到地理国情监测对于构建美丽中国、建设阳光政府的重要意义，尽快建立健全稳定的财政投入机制，并积极探索多元化投入机制，确保该项工作扎实、有效开展。